以国土空间规划为抓手 为旅游业发展拓空间增动能

近年来，我国旅游业发展势头强劲，产业形态正从传统观光游向深度体验游加速转型，乡村休闲、康养度假、房车营地、自然保护地科普教育等业态不断涌现，旅游驿站、郊野度假地等新型空间载体持续扩容。旅游业的扩能提质，对国土空间规划适配度、用地保障政策机制等提出了新挑战。

在此背景下，自然资源部、文化和旅游部、国家林业和草原局出台了《关于优化自然资源配置 推动旅游业规范有序发展的指导意见》（以下简称《意见》），发挥国土空间规划引领作用，完善旅游用地管理政策机制，优化自然资源资产配置方式，为旅游业高质量发展拓展新空间、培育新动能。对于此次政策背后的制度逻辑与实践方向，笔者认为可从以下几个方面来探讨。

第一，健全规划动态优化机制，增强规划统筹和动态适应能力。

随着“多规合一”改革纵深推进，国土空间规划正从过去的“静态蓝图”向“动态治理”转型，主要制度就是依托国土空间规划“一张图”，建立规划动态调整完善机制，更好地适配经济社会发展需求。2026年3月，自然资源部、国家林业和草原局发布《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》，明确区分了“规划修改”和“规划动态维护”两类调整完善路径，提出“在不突破‘三区三线’约束性指标和底线管控要求的前提下，可结合定期体检评估，依托‘一张图’对国土空间总体规划进行年度动态维护”。此次《意见》明确，“结合国土空间规划体检评估和动态维护，在不突破‘三区三线’等约束性指标和底线管控要求的前提下，按照正向优化标准将‘十五五’旅游发展的空间需求统筹纳入自然资源管理和国土空间规划‘一张图’”。这一机制既守住了规划的底线和严肃性，又大幅提升了规划对不断变化的旅游业发展需求的响应能力，有利于更好统筹各类空间需求，增强不同规划之间、部门之间的工作衔接，形成同向发力的政策合力。

第二，推动风景名胜区详细规划“多规合一”，更好统筹保护与开发。

风景名胜区作为特殊资源区域，容易出现旅游发展需求与国土空间管控要求衔接错位的情况。《意见》明确，“将风景名胜区详细规划纳入国土空间规划体系，支持与所在区域的国土空间详细规划合并编制”。在统一规划中统筹考虑旅游活动、地方建设诉求与国土空间开发保护管控要求，有助于更好地统筹区域内的资源保护与旅游开发。浙江、广西等一些地方已开展相关实践探索，将风景名胜区详细规划与国土空间详细规划合并编制，实现“一个规划、一套标准、一次审批”，从编、审、用、管四个方面将风景名胜区详细规划融入国土空间规划体系。同时《意见》也明确了这类详细规划的审查审批要求，推行联合审查机制，提升规划审批效率。

第三，完善城镇开发边界管理，释放独立旅游用地空间。

旅游项目选址普遍具有依景而建、随景布局的特征，不少生态旅游、郊野度假、户外休闲项目有特定的选址要求，难以全部纳入城镇开发边界内。针对这一问题，自然资源部2026年2月印发的《城镇开发边界管理办法（试行）》已明确规定，结合旅游开发等合理需要，“可在城镇开发边界外规划布局有特定选址要求的独立城镇建设用地，按程序纳入自然资源管理和国土空间规划‘一张图’，按照城镇建设用地实施用途管制和规划许可。”此次《意见》在已有政策基础上，充分考虑旅游业发展规律，明确“对旅游发展需要、远离城镇零星布局的加油站、服务区、驿站等公用设施营业网点用地，允许在城镇开发边界外布局独立城镇建设用地”。在空间上赋予了更多灵活性。

第四，支持创新旅游用地新分类，为旅游新业态量身定制空间载体。

旅游用地具有综合性功能的特点，在现有的用地用海分类中尚未单独设置为一类地类。针对发展中出现的新需求，《意见》提出“研究增设适应旅游产业发展的新型地类，实行差异化管控政策”，为旅游业态创新提供更精准的空间载体。一些地方已经在规划实践中探索了增设旅游用地相关地类的做法。《意见》的出台有利于破解城镇开发边界外部分旅游设施用地属性不明确、审批无依据的问题，将更好为旅游服务配套设施提供空间保障，更精准适配旅游业向乡村、生态地区延伸发展的需要。

第五，做好全周期全链条管理，发挥自然资源系统合力。

除了规划领域的相关措施，《意见》还明确了用途管制、资源供应、存量空间利用等支持旅游业发展的相关措施，体现了全周期全链条管理。一是明确按原地类管理的若干适用情形，更好地满足小型零星的旅游配套服务设施、简易型房车营地等用地需求。二是明确提出可探索将多个地块按一宗地进行管理，依据规划核定宗地规划条件并明确单个地块规划要求，依法核发规划许可，有助于支持多类型旅游资源要素实现统一管理、整体运营。三是针对利用存量空间发展旅游产业的情况，明确了可享过渡期支持政策的具体情形。这些措施同时也对规划前期的资源调查、评估论证、内容编制等提出了更高的衔接要求。在落实这些措施时，要用好规划这个抓手，衔接好用途管制、资源供应等各个环节，推动实现自然资源管理“全链条发力”。

第六，严守空间管控底线，实现“放活”与“管好”并重。

《意见》在释放支持性政策的同时，也始终强调规划的权威性、严肃性、约束性，特别强调了两个方面。第一，强调坚持“项目跟着规划走”，强化规划前置把关，要求自然资源、林业草原主管部门在立项和决策阶段前主动介入，加强审查并提出意见，从源头明确空间管控要求，从而避免项目上马后因不符合规划要求反复调整、来回“翻烧饼”。第二，强调“严格依据国土空间规划确定土地用途，严禁借旅游项目之名擅自改变土地现状和规划用途，用于建别墅、私家庄园、房地产、高尔夫球场、主题公园、仿古城（镇、村、街）、景观类仿古建筑等”，为旅游产业发展划定了清晰的底线。

总体来看，三部门联合出台的这份政策文件，体现了部门联动、政策协同，突出国土空间规划基础性作用，强调完善优化自然资源要素配置的政策机制，系统回应了新时代旅游业高质量发展的空间诉求。随着政策落地，国土空间规划将持续发挥空间引领作用，为旅游业发展拓空间增动能。

（作者单位：自然资源部国土空间规划研究中心）

(作者：苗泽 赵星烁 编辑：李志刚 郑欣怡 )

转自：中国旅游新闻客户端