「深度」食安法大修征求意见：直播带货、校园食品安全入法，告别“一刀切”罚款

界面新闻记者 | 张旭 界面新闻编辑 | 刘海川

食品安全法新一轮修订启动。这并非部门规章层面“小切口”调整，而是国家治理层面的制度回应。

2026年10月10日，市场监管总局对外公布《中华人民共和国食品安全法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），面向社会公开征求意见至11月10日。这是该法自2009年施行、2015年全面修订之后，又一次系统性大修。草案由现行154条扩充至191条，新增37条，修订93条，覆盖智慧监管、校园食品安全、网络食品新业态、处罚规则重构等多方面，以期回应近年来食品安全领域暴露的突出问题。

距离上次法律 小切口修正 已 一年有余。 202 5年9月， 第十四届全国人民代 表大会常务委员会第十七次会议 决定对食品安全 法修正， 修正内容聚焦重点液态食品道路散装运输和婴幼儿配方液态乳监管两个突出问题。 同年10月，全国人大常委会执法检查组建议， 尽快启动食品安全法全面修订工作。

此次修法，最亮眼的变化是新增网络食品经营、学校食品安全两大专节，同时将固定数额罚款调整为按货值金额计罚。这一调整意味着，过去依靠部门规章制定的外卖、直播带货等新业态与校园食堂安全的合规要求，从部门规定上升为法定强制义务，监管逻辑迎来根本转变。此外，有望破解“小过重罚”难题，真正落实“过罚相当”原则。

网络食品经营专节：强化平台超越中介的义务

现行食安法规制对象覆盖范围不足。广州大学法学院副教授、医药食品法研究中心主任肖平辉告诉界面新闻，以往，“网络食品交易第三方平台提供者”“入网食品经营者”等概念无法覆盖直播带货、跨境电商等新业态中衍生的新主体，无法对新业态实现有效规制。

而此次修订新增“网络食品经营”专节，实行分级备案管理，明确平台、直播间运营者、直播营销人员等各方主体责任。

过去线下经营的监管逻辑是“谁经营，谁负责”，但随着直播食品带货等新业态发展，平台跨区域运营带来的监管难题凸显。2025年全国人大常委会在食品安全法执法检查时还关注到，部分头部第三方网络平台撤销外地分支机构，进一步加剧异地执法与消费者维权困境。

此次修订草案明确，网络平台应当承担更为前置的审核义务，同时做好动态监控工作。根据草案，网络食品交易平台经营者需履行多重法定责任：在业务覆盖省份设立分支机构或办事处并备案；厘清平台自身、平台内入驻商户、直播相关主体的食品安全责任义务，并定期报送平台经营者数据；建立内部食品安全管理机构，配备食品安全总监、食品安全员等管理人员，并加强对其考核和培训；平台对入驻商户开展实名登记、资质实质性审查，每半年复核资质并留存档案；发现违法线索及时制止、上报监管机关等。

肖平辉指出，草案进一步强化平台的义务责任。“现行法一定程度上体现了全球数字法将平台定义为中立的技术中介，虽然设定了一定的平台超越中介的义务责任，但这些年的实践表明上述义务责任压实还不够紧。”实际上，平台作为“守门人”掌握着平台内的流量入口与规则制定权，对平台内经营者亦有强大的管控能力，而实践中却出现了平台登记审查往往流于形式、定期核验更新落实不到位、“幽灵外卖”泛滥等现象。对此，草案强化平台超越中介的义务，审查义务由过去的“形式审查”变成“准实质性审查”，并进一步强化了平台发现平台内食品经营者违法行为的义务和责任，这里“发现”意味着平台需要进行一定程度的主动审查监控。

此前据多家媒体报道，个别外卖平台推出“一镜到底”视频核验、线上AI智能巡检、存量商户资质复核等收紧入驻审核举措，但多为企业内部自律规则，并非法律强制义务。随着此次新规将平台义务上升为法律强制要求，线上餐饮的入驻门槛或将进一步抬高。

另外，肖平辉认为，“网络食品交易平台经营者”这一概念值得商榷。肖平辉全程参与2015年食安法修法。他提到，本次修法将“网络食品交易第三方平台提供者”改为“网络食品交易平台经营者”是引入2018年电子商务法“平台经营者”概念，目的是为了与电子商务法之间保持上位法的协调，但这一协调可能会引发体系冲突。

食安法中的“经营”是狭义概念，专指食品生产后上市销售包括餐饮、进出口等环节，整部法律以食品生产经营者主体责任与义务构建。也就是食安法“经营”的概念是有本法专属的特殊含义，并且涵摄整部立法始终。而电商法“经营”为广义概念。肖平辉表示，贸然混用，将混淆平台与实际食品经营者的边界，导致义务责任适用混乱。对此，他建议保留“网络食品交易第三方平台提供者”这一概念，“虽然拗口，但却精准表达食品平台特征以及食安法的框架内核。”

学校食品安全专节：落实校长（园长）负责制

草案还增设校园食品安全专节，把校长（园长）负责制、中小学和幼儿园陪餐制度上升为法定要求。市场监管总局食品协调司负责人指出，以往校园安全相关规范多为部门规章或者规范性文件，权威性不够、刚性约束不足，有必要通过进一步提升立法层级，强化法律刚性约束。

此前校长负责制、陪餐制度主要依据2019年4月教育部等部委施行的《学校食品安全与营养健康管理规定》等规章和规范性文件，属于政策要求。上海双创律师事务所副主任、ULAWYER食安法律服务团队创始人刘皓告诉界面新闻，此次入法后成为法律义务，未按规定建立制度、配备管理人员的学校，可依据新法处罚条款追究责任，显然是从政策要求到法律义务的质变。

校园食品安全一直是食品安全工作的重中之重。一系列案件暴露出校园供餐领域后厨操作失范、主体责任悬空、食堂外包“一包了之”等突出问题，亟需通过立法设置强制性条款，补齐现有法律短板。

据市场监管总局食品协调司负责人介绍，此次食品安全法的修订围绕压实校长（园长）“第一责任人”责任、规范供餐模式选择、管理人员配备履职、严格食材采购验收、加强承包经营管理、落实陪餐要求等关键环节开展。

承包经营管理方面，征求意见稿第96条规定，学校应当严格学校食堂承包经营行为管理，建立并落实食堂承包经营企业资质审查、中选企业公示、考核评价和退出等食堂承包经营管理制度机制。承包经营学校食堂的不得进行转包、分包。此外，草案第93条规定，鼓励具备条件的学校自主经营、统一管理食堂。

肖平辉则认为，此专节设置的相关内容只关注食品安全，未能涵摄营养健康等问题。此外，缺失财政政策条款。发达国家专门的学校食品立法一般有财政支撑条款，将学校食品视为教育投入甚至人口质量提升的国家制度加以构建。

肖平辉进一步解释，学校食品政府介入自19世纪发展至今，已在国际上形成两项基本共识：其一，学校食品与义务教育同属公共产品谱系；其二，政府在学校食品领域的投入具有显著的教育乘数效应。上述共识凸显了学校食品所蕴含的深刻教育法理意义。也因此，不少国家进行了学校食品单行立法的探索。目前我国选择通过食安法部分介入，已经迈出重要一步。未来能否通过学界正在讨论中的教育法典实现协同治理，值得进一步探讨。

值得一提的是，上位法框架已成型，一线城市甚至其他地方还有必要继续推进校园食品安全领域的立法探索吗？肖平辉认为，地方立法探索有必要，但任务会具体发生变化。国家法确立统一的责任和基本要求以后，地方需要着重解决这些要求如何在具体供餐条件下执行，以及哪些地方问题还需要补充规则。目前公布的仍是修订草案征求意见稿，尚未成为生效法律，地方探索也应当做好与后续正式立法的衔接。

“对于食安法未能较好涵摄的学校食品营养健康问题、地方财政支撑政策甚至类似于日本等发达国家的食育等，地方立法可以进行创设性的制度设计，先行先试。”肖平辉说。

调整罚款制度，避免“小过重罚”

征求意见稿还对罚款制度进行调整，按违法类型分类设定差异化处罚幅度。

调整的核心目标旨在落实“过罚相当”原则。现行食安法多采用固定数额罚款。例如，对某些小商贩货值不足1万元的违法行为，最低起步罚5万元。但面对部分大型企业涉案金额巨大的违法情形，固定罚款上限又显得震慑不足，难以抵消高额违法收益带来的违规动机。

陕西榆林芹菜案正是“小过重罚”的典型案例。一家蔬菜粮油店购进7斤芹菜，货值仅约20元，因检出禁用农药被处以6.6万元罚款。正如人民日报评论文章《避免“小过重罚”，确保“过罚相当”》提及，该案中违法获利与处罚金额差距悬殊，即便于法有据，也引发公众对处罚合理性的讨论。

刘皓曾参与编撰《食品企业法律合规实务》一书，也曾代理过多起食品安全案例。从实务角度审视，她指出，现行法实施中的突出问题首先是“小过重罚”引发的执法困境。菜贩销售不合格蔬菜被重罚、个体户因一瓶78元过期葡萄酒被罚5万元等案件，经舆论发酵后社会反响强烈，基层执法人员陷入依法处罚与舆情压力之间的两难境地，而这一问题与行政处罚裁量权配置直接相关——罚款幅度多为“五万元以上十万元以下”或“货值金额十倍以上二十倍以下”，各地对裁量基准理解适用不一，同类违法行为处罚结果差距显著，执法公平性屡遭质疑。

针对这一现实问题，立法、司法与执法部门高度重视。2025年1月，市场监管总局发布首违不罚、轻微免罚两个清单，对12类首次、轻微违法行为不予处罚。上述评论文章指出，本次修法则从法律层面对处罚规则重构，将部分货值一万元以下情形，由固定定额罚款改为按货值金额的倍数计罚，小微主体轻微违法的罚款将随货值降低，从制度层面减少起罚点过高造成的“小过重罚”。

肖平辉认为，未来仍然要出台具体罚款倍数的细则，但细则不能过于僵化，应当考虑主观过错、社会危害性、是否有及时整改、是否危害人体健康等，避免过去的“一刀切”。

刘皓还建议，在新法配套细则中将适用条件与排除情形予以固化，特别是明确学校、养老机构等集中用餐单位不适用免罚清单的情形，防止误用滥用。

新法落地仍需细化完善

本次修订还将现行法规定范围进行拓展。在监管范围上，征求意见稿将食品添加剂、食品相关产品纳入风险监测，并将婴幼儿辅助食品作为特殊食品实施备案管理。另外，修订其他亮点还包括，规范食品标签与商业宣传，严禁虚假误导。严格食品检验管理，规范委托检验行为等。在信用监管层面，建立覆盖生产经营者、平台及进出口企业的信用记录与公示制度，对严重失信主体实施跨部门惩戒并设置信用修复机制。

在入网餐饮监管方面，征求意见稿要求入网餐饮服务提供者以视频形式实时公开餐饮食品加工制作过程。市场监管总局食品协调司负责人指出，面对日均上亿单交易和近千万级商户主体，实施“互联网+明厨亮灶+AI监管”，运用人工智能自动抓取后厨违规行为，可有效减少人工巡查压力，精准发现隐蔽性风险。

不过，新法落地仍需细化完善。刘皓认为，一是智慧监管的配套细则，需明确监控设备的安装范围与标准、数据接口规范、视频保存期限，同时为中小微企业设置成本豁免或减轻机制，并做好数据安全与商业秘密保护。二是新法要与既有规章衔接过渡，避免“法律已改、规章未跟”的适用混乱。三是职业索赔与标签瑕疵治理，须就标签瑕疵的认定标准及惩罚性赔偿被恶意滥用等问题出台细则，防止“小错大赔”持续挤压企业和监管资源。四是“处罚到人”的认定标准，直接负责的主管人员和其他直接责任人员的界定与追责程序有待进一步明确，避免基层执法尺度不一。此外，跨境电商责任落地的操作细则仍需细化。

肖平辉则建议吸取“幽灵外卖”事件教训，将平台“备案制”改为“许可制”。目前平台“备案”可以理解为零门槛进入食品第三方平台，这也导致了“幽灵外卖”事件中不少平台大水漫灌式的准入无证假证套证餐厅。对于平台特别是总部应进行逐一“许可”，可由市监总局发放网络食品平台专门的平台特别许可。让网络食品第三方平台成为一项“特许经营”的业务，而不是只要是第三方平台就可以备案式准入。