加强财政科学管理必须认清其本质要求

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》强调，要深化财税体制改革，发挥积极财政政策作用，加强财政科学管理，增强财政可持续性。这要求我们站在全局高度和长远视野提高对财政科学管理的思想认识，从财政收支高度紧平衡的现实情况出发，坚持向管理要效益、向改革挖潜力，系统谋划推进加强财政科学管理，提升财政治理效能，更好发挥更加积极的财政政策作用。

准确把握财政科学管理的本质要求，是加强财政科学管理的前提。做到这一点，首先必须认清财政管理的要义。财政管理，是管理主体依据相关制度安排，综合运用各类管理手段与工具，对财政运行开展组织、控制、协调和监督的活动。财政管理主体以国家机关为主，同时涵盖部分承担财政相关管理职能的事业单位。组织是指管理主体对财政运行的目标、方向、格局、制度供给等方面的规划和约束。控制是指管理主体采取各种措施确保财政运行安全、规范。协调是指管理主体对财政运行各层次内容之间关系及各层次内容内部各环节之间关系的处理。监督是指管理主体对财政运行各项活动依法依规进行的核验活动。显然，财政运行的属性、特征和态势，直接决定财政管理模式和管理理念及管理举措的形成与变动，因而理解财政管理要全面准确认识财政运行。

财政是国家财政，国家职能决定财政职能。国家职能归根结底是提供公共产品。因此，财政既是一个政治范畴，又是一个经济范畴。就政治范畴而言，财政职能定位指的是财政在国家治理体系中的地位。就经济范畴而言，财政职能定位指的是财政政策在国家宏观经济调控制度体系中的地位。财政职能的履行最终就是围绕这两个维度的定位而展开的资金筹措和资源配置活动。国家职能指导下的财政职能实现过程表现为财政运行。财政运行具有多层次特征。财政政策是国家大政方针的落实手段。所以，财政运行首先表现为财政政策的制定和执行过程。在市场经济条件下，所有商品和劳务的供给都表现为资金流转，公共产品也不例外，因而财政运行具象化为财政资金的收支过程。由于资金使用终会形成多种类型资产，财政运行也是资产的配置和形成过程。由此可见，财政管理包括财政政策管理、财政资金管理和财政资产管理三方面内容。

从上述财政运行内容出发，财政管理要确保财政运行全面、精准对位国家制度和总体政策要求，必须妥善处理如下几方面关系。

一是财政政策与其他政策之间的关系。具体来讲，就是要从服务统筹推进“五位一体”总体布局出发，胸怀“国之大者”，处理好财政政策与经济建设政策、社会建设政策、生态文明建设政策、文化建设政策之间的关系，形成各类政策高效落实总体政策要求的格局。

二是财政运行各个层次内容之间的关系。具体来讲，就是要从完整、准确实现财政职能出发，形成财政管理系统化格局，把财政政策管理、财政资金管理和财政资产管理连为一体，让三者相辅相成、协同发力。

三是财政运行各个层次内容内部的关系。其中，财政政策管理方面涉及收入政策和支出政策之间的关系；财政资金管理方面涉及预算编制管理和预算执行管理之间的关系；财政资产管理方面涉及存量资产管理和增量资产管理之间的关系。完成这些任务的最终目的是确保财政运行实现预期目标，运用各项管理举措，确保财政政策有序高效落实、财政资金安全有效流转和财政资产的获取、配置及时高效。

显然，财政管理任务复杂、艰巨，需要财政管理体系具有充足的管理能力去确保财政运行安全、高效。因此，不断提高财政管理水平、探索建立更为科学的管理机制成为必然。但要看到，形成这种机制绝非易事。财政管理对象既有自然属性，又有社会属性，因而财政管理既要遵从自然规律，又要遵从社会规律。财政运行各层面的现实状态及其相互关系，受诸多不以人的意志为转移的客观条件约束。只有充分认识这些客观条件，遵循其运行规律设计管理制度，财政管理才能实现预期成效。

由此可见，财政科学管理的本质要求是，必须根据财政运行约束条件的客观性和国家职能及由此派生的财政职能的要求，实施财政管理，及时调整管理模式，创新管理方式。简言之，财政科学管理就是按客观规律管理财政运行，与时俱进推动管理创新。按客观规律办事是指财政管理要根据管理要素的约束条件，客观性设计管理制度、实施管理。管理主体要根据宏观经济形势变化的规律性，设计和实施财政政策。

从实操角度看，根据财政科学管理的这种本质要求，加强财政科学管理就是要提升财政管理的系统化、法治化、标准化、精细化水平。

系统化是指履行各项财政管理职能时，都要站位全局和长远设计管理制度，确定管理决策，选择管理方式，要让财政政策管理、财政资金管理、财政资产管理以国家各项职能要求为轴心咬合在一起，形成国家各项职能指导财政政策、国家预算和资产配置逐层精准落实的财政政策格局。

法治化是指履行各项财政职能时都要落实全面依法治国要求，以相关法律法规为依据制定财政管理制度、实施财政管理、创新财政管理方式。

标准化是指健全财政管理各类制度与定额标准，统一业务流程，构建可执行、可比对的财政管理规范体系。应当严格遵循各项支出标准，以标准约束预算编制与执行，减少管理自由裁量空间，推动财政管理行为规范化。坚持尽力而为、量力而行，守住财政风险底线、落实民生托底要求，是财政管理全过程都应当恪守的政策原则。

精细化是指从细微之处着眼织密财政运行管理网络，充分发挥所有管理主体的主观能动性，形成职责分明、管理入微的财政管理格局，进而把财政运行的政策意图和制度安排意图嵌入到财政运行的各个环节及其末梢。

（中国财政科学研究院原副院长、研究员 白景明）