商业用地到期怎么办？广州首宗续期落地，规则边界浮现

广州国际轻纺城，全球纺织面辅料交易枢纽。9月22日，凯华集团向深交所申报华夏凯华商业不动产REIT，首发底层资产是轻纺城AB区项目。若成功挂牌，它将是国内首单纺织类专业市场REITs。

本次申请的REITs项目，属于房地产投资信托基金，就是把不动产打包上市，以未来现金流折现法估值。不动产估值与土地使用权剩年限息息相关，轻纺城原本2043年到期，不足20年、不满足条件，直到今年8月完成广州首宗大型商业用地使用权续期，年限延到2053年，REIT才得以申报。

续期因此不是可选项，而是资产交易、融资的前提。但工商业用地到期如何续，全国长期无统一规则。广州首宗落地，让这道制度难题有了可操作答案。

广州国际轻纺城。图片来源：凯华集团官网

存量到期：商业续期绕不开的坎

REITs对土地年限的敏感，来自估值逻辑。戴德梁行高级董事杨枝的研究显示，剩余年限低于20年，估值压力明显放大，每少一年，收益期损失占比上升，影响快速增大。上海凯曼律师事务所管理合伙人段黎华也在研究中指出，投资人在持有期内主动处理续期，更有利于维护资产价值；拖到退出才处理，往往买方变少、价格承压、交易周期拉长。

但此前工商业用地续期缺乏明确规则。我国住宅和商业建设用地续期走两条路：《民法典》规定，住宅用地到期后“自动续期”，工商业等非住宅用地续期“依照法律规定办理”。可“法律规定”一直没落地，地方大多一事一议，预期模糊。

广东外语外贸大学土地法制研究院副院长于凤瑞向南都记者解释“双轨制”逻辑：住宅是基本居住财产，需优先保障民生，且大规模住户逐一申请亦不可行，因此自动续期；工商业是营利活动，国家保留土地收益权和规划管控权，所以采用“申请+审批”——权利人主动申请，在应续尽续的原则下，政府根据公共利益、国土空间规划等决定批不批。

到了存量时代，这个空白绕不过去。广州存量商业物业多，早期出让的工商业用地陆续进入到期窗口，专业市场转型升级尤其需要稳定的产权预期。

轻纺城所在的中大纺织商圈，被列为广州5个千亿级市场集群之首，聚集58家专业市场、2.3万间商铺，年交易额突破3000亿元。商圈要转型，土地到期问题就绕不开。

广州破题：首宗落地仅4个月

广州为何能率先破题？一是国家试点——这套续期制度依托全国部分地区要素市场化配置综合改革试点，以及粤港澳大湾区内地九市要素市场化配置综合改革试点相关部署设立，广州全域纳入试点范围，有先行先试空间。二是产业发展现实——传统商圈转型、存量商业盘活，都指向土地到期后怎么办。

2025年12月，广州草拟《工商业用地使用权续期试点工作实施方案》并组织申报。2026年4月，广州印发《关于进一步推动工商业用地市场化配置改革的指导意见》，率先建立续期规则体系；5月，《广州市工商业用地使用权续期管理试点方案》出台，广州成为全国首个系统化、精细化落地续期完整规则的一线城市；8月，广州国际轻纺城完成续期合同签订。从政策出台到首宗落地，仅4个月。

这套规则的核心是“依申请、审核制”，适用范围是已出让国有建设用地上的工商业。续期需补缴土地出让金，政府保留基于规划、产业和公共利益的审核权。

首宗为何落在轻纺城？广州市规划和自然资源局在采访答复中指出，该项目满足商业用地续期的准入条件：权属清晰、出让金缴清、无闲置等违约行为，符合国土空间规划和产业要求。更关键的是，权属人有产业运行基础，还有发行REIT、盘活资产的需求。

轻纺城由凯华集团单一主体长期持有，无分割出售或分散持有的历史遗留问题。说白了，它是一个“干净”的资产，适合率先跑通制度流程。

该局还提到，今年上半年已有不少商业项目咨询续期。“有了成功案例，我们相信会有更多项目申请办理。”

广州国际轻纺城内部。图片来源：凯华集团官网

续期价码：公示地价+产业绩效

首宗案例证明了流程能走通，市场更关心怎么操作、费用怎么算。广州试点方案给出了一套计费体系。

先看年限。广州方案分两档：经属地行业主管部门判定达到《广州市产业用地指南》投资强度的，一次最长续期20年；未达标的，一次最长续期10年。企业越符合产业导向、投资强度越高，续期年限越长。

再看费用。公式公开：续期费用=（续期年期÷法定最高出让年限）×标定地价×建筑面积。续期越长、地段越贵、面积越大，费用越高；但达到投资强度的，企业续费可打七折。

这套算法把续期成本和企业产业绩效挂钩，是不是行政评价替代了市场定价？于凤瑞认为不是，反而是用行政标准校正市场定价在产业用地领域的失灵。她说：“商业用地的标定地价反映的是地段价值，但续期政策目标不是‘谁出价高谁续’，而是‘谁持续高效利用谁续’。”不过她也提醒，如果“达标”判定不够透明、复核机制缺位，可能有寻租风险。

自然资源部国土空间规划研究中心原副主任张晓玲曾公开表示，稳妥推进工商业用地使用权续期，既要维持有偿使用的法律精神，又要维护社会公平，避免增加企业用地成本、影响实体经济。这说出了政策的两难：既要收钱，又不能收得太狠。

广州市规划和自然资源局进一步解释，续期以公示地价为基准，其中商业采用标定地价，工业采用基准地价，不直接采用二手交易价或市场溢价，而用两套公式实现差异化负担。计收结果不得低于地块协议出让最低价，守住国有土地资产收益底线。

根据凯华集团9月24日披露的基金招募说明书，广州国际轻纺城此次土地续期10年，终止期为2053年8月27日。南都记者从轻纺城有关负责人获悉，续期费用等细节尚未方便对外透露。因此，首宗案例的实际成本未可知。

边界浮现：同一商圈两种境遇

费用机制解决了“怎么续”，但还有一个前提问题——谁能续。

我国建设用地使用权实行有偿有期限使用，但国有与集体两类土地，到期后的续期逻辑不同。国有建设用地所有权归全民所有，使用权到期后，由所在地人民政府依法决定是否续期；集体经营性建设用地所有权归村集体经济组织，使用权到期后，由所属村集体经济组织按政策规定决定是否续期。

广州市规划和自然资源局答复称，本次工商业用地续期试点制度，仅解决国有建设用地使用权续期问题，不适用于集体经营性建设用地。

这意味着，同一商圈如果并存两种土地，国有建设用地续期路径已经破题，集体经营性建设用地如何稳定保障使用者到期后的续期权益，仍是村集体经济组织与地方政府需要共同面对的难题。

此次续期项目所在的海珠区中大纺织商圈，不少老旧市场就坐落在集体土地上，其中大量物业为村集体直接出租商铺。这类物业更多面临的是租赁期满后与村集体续租的问题，对村集体资产运营和商圈长效治理能力提出不小挑战。

中大纺织商圈航拍图。图片来源：中大国际创新谷纺织产业联合会官微

土地性质之外，产权结构是续期落地的另一重边界。根据广州续期试点规则，产权分散、已经分割登记的老旧专业市场，权属人可以单独提交续期申请，无需全体业主统一行动。但这些市场是否满足综合评估和投资强度要求，会影响续费计收标准的适用和实际可续期最高年限。

如果部分业主申请续期、部分业主不申请，又会衍生新难题。于凤瑞指出，这种“各权属人独立申请续期”的模式，可能造成同一建筑物内，不同分户不动产对应的土地使用权期限不一致。另外，如果部分业主因经济能力不足无法续期，整栋建筑物的产权完整性将受损，这一矛盾在老旧专业市场中尤为突出。

为此，她提出四条制度探索路径：一是以宗地为单位设定续期“门槛比例”，达到一定比例业主申请即可整体续期；二是引入续期费用分摊的共有权规则；三是设置权利收购机制，允许其他业主按评估价格合法收购无力续期业主的房屋产权；四是完善登记规则，对“同一宗地、不同土地权利状态”进行权利负担备注，提示交易相对人风险。

首宗之后：全国规则仍在路上

广州“首宗”落地了，但制度有期限。广州市规划和自然资源局答复称，本次续期制度有效期至国家试点结束。换言之，它尚未定型为常态化制度。

广州不是唯一探索者。2026年7月，上海印发工商业项目土地使用权续期工作指导意见（试行），明确“拟发行REITs等特殊情形，申请年限可根据项目实际情况确定”。全国人大常委会已将《城市房地产管理法》修正纳入年度立法计划，“十五五”规划纲要提出完善工商业用地使用权续期法律法规。这意味着，广州探索可能影响全国规则走向。

专家判断存在一致性。于凤瑞认为，广州方案中最可能被全国规则吸收的，是“按公示地价计费”和“有限列举的负面情形”——前者使续期成本可预测、低于市场价，在制度成本和控制力之间取得较好平衡，容易推广；后者替代了“公共利益”的模糊表述，是行政法治的进步。需要继续完善的，是投资强度判定的统一标准、复核救济程序，以及集体土地续期的衔接规则。

段黎华预计，全国性规则会延续“有条件、有偿”的基本原则，包括定价挂钩公开基准而非评估，提供折扣并与绩效挂钩。她尤其提出，国家规则最具实质意义的指导，可能是推广提前申请权。目前广州只允许基于“增资扩产等合理事由”提前申请，但运营良好、履约正常、处于使用期中段的资产，本身没有扩张需求，恰恰最需要尽早获得确定性，以便安排融资、规划退出或申请C-REIT上市等。

更宏观的变化在于，土地管理正从增量时代的“卖地—开发—再卖地”，转向存量时代的“持有—运营—续期”。于凤瑞指出，对企业来说，土地不再只是拿地成本，而是持有成本。续期规则明确化减少了产权不确定性，不动产抵押、融资预期更强，但持有成本也更显性。长期看，这有利于优质区位存量物业价值重估，也可能加速低效物业出清。

广州国际轻纺城是这种转型的首个样本，有其稀缺性。而中大纺织商圈那些集体建设用地上的商业物业，仍面临多重不确定性，在等一个答案。

南都广州新闻部出品

采写：南都N视频记者 莫郅骅