研究｜陈金英：莫迪对华经济政策为啥从“脱钩”转向“选择性接触”？

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作者|陈金英

整理|张兴媚

编辑| 张兴媚

审核|杨春雪 单敏敏

内容提要

莫迪第三任期以来，印度对华经济政策出现明显转变：从“脱钩”转向“选择性接触”：从安全驱动转向重新引入发展导向；从主要向中国施压转向实现风险对冲和战略自主。莫迪政府对华经济政策调整的根本原因是其“脱钩”政策没有实现预期目标：国内经济层面，对华进口依赖程度持续上升，其自身经济发展受损：外部体系层面，特朗普第二任期对印政策使印度迫切需要寻求新的经济合作伙伴。在工商界的压力下，政府内部权力平衡发生改变，“脱钩”政策难以为继。受印度人民党意识形态、莫迪政府内部权力结构及工商界对华经济合作分歧的限制，未来印度对华经济接触将呈现高度分层、不均衡和部门化的特征，寻求将对华经济合作嵌入其发展战略，最终实现对华产业替代；其对华经济政策仍将维持安全逻辑主导、发展压力驱动的模式，不会发生根本性调整；在实现风险对冲和战略自主方面存在局限性。

关键词：“选择性接触” 莫迪政府 印度制造 印度经济 中印关系 美印关系

图源：网络

2026年3月，印度工业和国内贸易促进部修订2020年发布的外商直接投资政策，对来自与印度接壤国家的投资放松限制。这是时隔六年之后，印度正式调整政策，改善与中国的经济关系，吸引来自中国的投资。印度修订限制中国资本的政策，延续了2024年莫迪第三任期放松中国技术工人流动、扩大双边经贸往来的趋势。在经历第一任期的“合作”和第二任期的“脱钩”政策后，莫迪第三任期的对华经济政策明显调整，在保持高度警惕的同时，也在特定领域向中国开放并寻求合作，呈现“选择性接触”的特征。本文梳理莫迪第三任期以来印度对华经济政策的调整，解释政策调整的原因，并对未来印度对华经济政策前景进行评估。

一、莫迪政府对华经济政策的调整

2014年莫迪上台后，印度政府的对华经济政策呈现出明显的阶段性。莫迪第一任期积极推动与中国的贸易、投资与区域经济合作，试图将中国的经济发展转化为印度的战略机遇；莫迪第二任期先是退出有中国参与的《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)相关谈判，随后在新冠疫情和边界冲突的背景下，以安全威胁为由在投资和贸易等领域出台政策，推动对华经济“脱钩”。2024年7月，印度财政部发布《2023—2024年经济调查报告》，建议印度政府“吸引中资以促进制造业发展和进口”。这份报告被认为是印度对华“脱钩”政策开始松动的信号。此后，莫迪政府对华经济政策逐渐调整。

（一）

从“脱钩”到“选择性接触”

莫迪第二任期对华经济政策的基本特征是在投资和贸易领域减少、切割和中国的联系。印度外交部长苏杰生曾多次在公开场合暗示，与中国的经贸往来是对印度国家安全的威胁，呼吁印度的工商界选择从中国进口时多考虑从国内市场上寻找替代。到莫迪第三任期，苏杰生关于中印经贸往来的态度发生转变。2024年9月，苏杰生表示，印度并不是“对来自中国的生意关闭大门”，而是“在哪些部门做生意、以什么条件做生意”。苏杰生的表态代表印度放弃了对华经济全面“脱钩”的政策话语，转向有选择的恢复对华经济合作。

首先，在受“脱钩”政策影响严重的特定行业，印度放松了对中国技术工人的限制。从2024年8月开始，印度政府悄悄启用商务电子签证通道，为参与印度政府“生产关联激励计划”(PLI)、电子元件与半导体促进方案(SPECS)、电子制造集群(EMC2.0)等计划的外籍专家和管理人员(主要是面向中国技术人员)提供便利，允许特定行业(如电子、汽车、可再生能源)的中国技术人员赴印进行机器安装、调试或技术咨询。到2025年底，印度进一步简化了针对中国公民的商务签证政策，流程实现全电子化，审批时间缩短至约4周，旨在回应电子制造、可再生能源等行业对中国技术人员的迫切需求。这种简化中国技术人员签证申请的做法虽小心谨慎，但始终在持续。

其次，在严重依赖中国的关键领域，印度寻求和中国合作以扩大进口。2025年，在中美贸易摩擦和供应链重构影响下，中国对一些敏感战略物资实施了出口管制和许可制度。印度约80%的化肥从中国进口，其整车及电动车行业用于电机的永磁材料也高度依赖中国供应。在农业部门、汽车、电动车和电子产业部门的压力下，印度主动与中国开展对话并寻求恢复或稳定进口。在王毅外长访印期间，印度政府就出口许可和供应安排与中方进行协商。印度在上合峰会等场合也寻求和中方讨论包括稀土、化肥等在内的贸易安排，试图通过多边框架推动合作。印度积极推动汽车行业协会访华与中国相关部门就出口问题进行对话。不仅如此，印度还大幅度撤销了旨在减少中国商品进口的质量控制令。

最后，在双边关系缓慢回暖的大背景下，印度选择性放松对中国资本的限制。2025年初，印度政府批准印度信实工业集团和中国线上时尚零售商希音(Shein)签署协议，允许希音销售在印度生产、采购的产品。2026年3月，印度政府批准商工部工业和国内贸易促进局对2020年4月的外商直接投资审查框架进行修订，修订后的投资审查框架对于来自与印度接壤国家且持股比例低于10%的投资者，在符合相关行业投资比例上限的前提下，其投资可通过自动审批路径进行，无需事先获得政府批准；对工业制造、电子资本设备、电子元器件、多晶硅以及硅锭和硅片等制造业领域的投资申请，政府审批期限设定为60天。此外，印度政府正在逐步取消2020年以来对中国企业竞标政府合同的限制。2026年6月24日，财政部签发政令，批准四家在印度本土设有工厂的中国电力设备制造商参与印度重大电力工程项目的政府招标。

（二）

从安全化到安全与发展的再平衡

莫迪第二任期将中国定义为“经济安全威胁”，推动对华经贸政策安全化，以“主权、国家安全”的名义通过“去中国化”措施来降低所谓中国对印可能构成的“经济安全风险”。莫迪第三任期关于安全威胁的话语减少，政策辩论的重点转变为与中国的经济往来在多大程度上能够成为印度发展的机会。《2023—2024年经济调查报告》指出，中印之间的经济联系是被全球供应链塑造的“极其复杂、相互交织”的关系。报告关于中印经济关系讨论的落脚点不再是国家安全，而是印度自身的制造业发展、供应链嵌入和“发达印度”的增长愿景。这都明显区别于2020年后对华经济政策的安全化话语。印度对双边经贸关系的认知也体现了安全与发展的再平衡。

首先，在双边贸易问题上，印度承认，中印贸易不对称不仅仅是印度脆弱性的表现，也是印度本国制造业扩张和出口能力提升的需求所致。在接受议会关于从中国进口问题的质询时，印度商工部多次明确表示，来自中国的进口是印度扩大制造和出口的投入，以满足国内快速扩张产业的需求。虽然印度对华贸易逆差在2025年创历史新高，但战略界认为，印度通过多元化贸易关系总体上维持了贸易平衡，与中国的贸易逆差并不一定是坏事；相比较贸易赤字，更重要的是长期竞争力和供应链战略。

其次，在投资问题上，印度承认，中国资本不仅仅是风险的来源，也是印度制造业发展的机会。《2023—2024年经济调查报告》明确指出，印度有两条途径可以从“中国+1”战略中获益：一是融入中国的供应链，二是吸引来自中国的直接投资。相比较而言，吸引来自中国的直接投资对促进印度的出口更有利。印度必须在从中国进口商品和引进资本之间找到适当的平衡。印度国际经济关系研究委员会的政策报告更是明确指出，中国对印度的直接投资有三分之二流入了制造业，这些投资除了提供必要的资金外，还将提升印度的制造业能力，营造有利于制造业发展的环境，从而支持“自力更生的印度”倡议。印度财政部、国家转型委员会、电子信息部、商工部工业和国际贸易促进局等部门都先后建议放松针对中国企业投资的审查。2026年3月，印度政府修改政策，在事实上承认了中国资本对印度制造业的作用。

最后，在经贸人员往来方面，印度承认来自中国的技术工人是印度吸收中国设备和技术、推动“生产关联激励计划”落地、提升本地生产能力的重要人力资本。媒体援引政府内部人士称，中国技术人员除了在印度培训工人外，还从事机器安装和维修工作，服务于“生产关联激励计划”所涉及的生产部门。印度外交部在议会答复关于中国工程师和技术工人签证延迟的质询时承认，“为了支持‘印度制造’，印度政府允许向外国人，包括中国籍专家、工程师和技术人员，签发商务签证；他们是被参与‘生产关联激励计划’或类似政府计划的印度企业所聘用的”。莫迪第三任期以来，印度政府多次简化针对中国公民的商务签证政策，旨在回应制造业领域对中国技术人员的迫切需求。

（三）

从对华施压到实现风险对冲和战略自主

莫迪第二任期对华经济“脱钩”政策是在疫情危机、边境冲突及国际地缘政治经济变革叠加背景下出台的。印度将双边关系与边界问题挂钩，认为经济关系不能独立于边界问题，中国要为边境上的冲突“付出经济代价”；同时也以此配合美国等西方国家对华产业“脱钩”政策，获取美西方国家的资源。到莫迪第三任期，印度既无法让中国在边界问题上单方面让步，也无法让中国“付出经济代价”，对华经济政策成为印度对冲外部风险、实现战略自主的工具。

首先，经贸议题重回中印外交议程，印度重新确认中国是发展伙伴。关税战引发的美印摩擦促使印度在对华经贸合作上的态度更加积极，以对冲外部风险。2025年7月上合组织外长会议期间，苏杰生在与王毅外长会晤中首次明确提出，双边关系若要向积极方向发展，要“避免采取限制性贸易措施和设置贸易壁垒，希望能够就这些问题进行更深入的讨论”。在此后的双边会晤中，印方放弃利用边界争端主导双边谈判、利用经贸议题对中国施压的目标。王毅外长访印期间，双方除讨论边界问题外，还将“以人为本和经济接触”列为重要议题，同意采取具体措施便利贸易和投资流动；讨论恢复直航、便利旅游、商务和媒体签证等议题。这些都是此前中方长期主张而印度拒绝讨论的议题。2025年8月上合组织天津峰会期间，中印领导人会晤，印度关于中印经贸合作的态度进一步转变，将双方经贸关系提升到战略高度；承认中印两国经济在稳定世界贸易中发挥的作用；强调需要从政治和战略方向着手，扩大双边贸易和投资联系。最重要的是，印度政府承认“两国是发展伙伴而非竞争对手”。这是自2020年双边关系恶化以来印度官方在双边认知上的重大调整。

其次，印度恢复对华经济接触并改善双边关系，修正其“战略自主”的内涵。莫迪第二任期的“战略自主”经常与其“多向结盟”战略联系在一起，用来为中美竞争背景下与美国不断走近的外交和安全政策进行辩护。到莫迪第三任期，“战略自主”开始获得更强的经济含义，用来解释印度在关税、出口管制和市场准入等经济冲击下的政策选择。苏杰生也公开表示，“战略自主正日益具有重要的经济内涵”，并将其与印度的制造业、粮食和卫生安全、技术发展联系在一起。根据笔者统计，在2025年8月特朗普政府宣布对印度购买俄罗斯石油加征惩罚性关税后，《印度快报》《印度教徒报》《印度斯坦时报》三大印度主流英文报纸中关于“战略自主”的评论文章数量，相较2025年前7个月增加了一倍。“战略自主”的含义也发生了改变，从主要用于一般性的多极化、印度的大国外交等讨论，转变为用来解释美国关税压力下印度的经济主权及对外经济战略的再平衡，其中重点是扩大与中国的经贸合作，修复和改善对华关系。美国南亚研究专家、《外交政策》杂志专栏作家迈克尔·库格曼(Michael Kugelman)称，印度寻求与中国关系的缓和是一种审慎的对冲策略。在美国高额关税背景下，印度加强与中国的经济联系不仅意味着市场准入，还有望吸引来自中国的投资以提振经济增长。布朗大学印度研究专家阿舒托什·瓦尔什尼(Ashutosh Varshney)更表示，在受到特朗普关税政策重创后，中国在印度外交政策中的地位将比过去更加重要，拉拢中国符合印度的利益。中国将是印度经济政策的重要组成部分。

二、莫迪政府对华经济政策调整的原因

从总体来看，莫迪政府对华经贸政策调整的主要原因是其“脱钩”政策没有实现预期目标。一方面，印度对华贸易赤字扩大、依赖程度加剧，自身经济发展受影响；另一方面，特朗普的对印经济政策使印度无法依靠美国实现经济增长，“脱钩”政策难以为继。在工商界的压力下，对“脱钩”政策的不满最终导致政府内部权力平衡改变。

（一）

“脱钩”政策未能减少对华经济依赖，反而使印度自身经济增长受损

印度从中国的进口在其出口增长中发挥着重要作用，但印度不愿承认贸易逆差的根本原因源于印度对中国需求扩大，企图通过“脱钩”政策减少对中国的经济依赖。事实证明，2020年“脱钩”政策出台后，印度对华经济需求和依赖程度不降反升。

首先，中印之间的贸易总额及印度对华贸易逆差持续增长。根据印度商工部的统计数据，2019—20财年，印度从中国进口商品约653亿美元，出口约166亿美元。到2025—26财年，印度从中国进口额增至约1316亿美元，大约翻了一倍；而出口额仅增至193亿美元，贸易逆差创历史新高。印度自中国进口占其货物进口总额的比例也相应从13.74%上升至17%。由此可见，在严格的投资审查、政府采购限制、质量控制和本土制造激励等政策下，印度经济对中国的实际需求仍在增强。

其次，印度经济对中国进口产品形成明显的结构性依赖。印度从中国的进口主要集中在工业品而非消费品，其中80%的进口集中在电子制造与信息技术产业、医药与化工产业、太阳能光伏组件和可再生能源、工业机械与高端装备领域。这表明从中国的进口在印度经济中承担着重要的生产投入功能，直接服务印度的制造业、基础设施建设、能源转型和出口部门。自2014年“印度制造”战略实施以来，印度的制造业在其国内生产总值中所占的比例虽然没有达到预期目标，但由于经济总量上升，其绝对规模也在扩大。电子制造、太阳能、制药、汽车零部件、化工、机械等产业的扩张高度依赖从中国的进口，这一格局在短期内难以扭转。中国凭借完整的产业链、规模化产能与成本优势，已经成为印度工业化进程中不可或缺的供应枢纽。

再次，“脱钩”政策导致莫迪政府的标志性产业政策——“生产关联激励计划”受损。尽管来自中国的投资占印度吸引外国投资的比例较小，但由于这些投资大多数集中在基础设施、生产制造领域，限制中国投资、禁止中国企业员工获得工作签证，意味着对印度制造业生态系统的破坏。投资和技术转让的减少，影响了“生产关联激励计划”的执行。到莫迪第二任期的后半期，“脱钩”政策导致经济受损已经十分明显。出口组织联合会(FIEO)表示，由于皮革、可再生能源、电气、电子在内的多个行业依赖中国设备和技术人员，对华投资和技术人员签证限制导致印度工厂无法正常运营，严重影响商品出口。印度移动与电子产品协会(ICEA)称，由于双边关系的僵局以及限制中国投资的政策，供应链转移受到了严重阻碍。印度观察家基金会的报告指出，经济损失并非源于边界冲突本身，而是后续政策变化和贸易格局改变的结果。投资审查政策导致中国对印度的直接投资显著下降；由于对中国工人的签证限制以及对中国企业的额外审查，印度电子产品制造产业四年内损失了约150亿美元。

最后，“脱钩”政策未能使印度成为美西方国家供应链多元化战略下替代中国的制造中心，实现其“中国+1”战略目标。2023年，印度议会商业委员会提交给联邦院的报告承认，尽管拥有各种有利条件，印度未能给那些从中国撤离的企业留下积极的印象。国家转型委员会的报告重申了这一结论，指出“到目前为止，印度在实施‘中国+1’战略方面取得的成果有限。越南、泰国、柬埔寨和马来西亚已成为该战略的更大受益者”。

（二）

特朗普第二任期对印政策变化使印度对华“脱钩”政策不可持续

首先，特朗普“美国优先”贸易政策使印度依靠美国实现快速增长的计划落空。“脱钩”政策的出台与印度希望配合美西方对华“脱钩”政策来换取美西方国家的支持密切联系。特朗普第二任期以“美国优先”原则重塑了对外战略，认为只有实行“互惠”战略才能构建一个对美国有利的经济和安全秩序。美国将贸易政策嵌入国家安全、产业复兴和国内政治经济再分配框架之中，通过互惠贸易、关税施压、双边谈判和市场准入杠杆，迫使贸易伙伴降低对美壁垒、扩大美国出口、减少美国的货物贸易逆差，并推动制造业回流美国。美国放弃对印度单方面让利的政策，2025年莫迪访美时，特朗普在新闻发布会上指责印度关税太高，严重限制美国产品进入印度市场，要求美印之间达成公平的贸易协定。包括财政部长、商务部长在内的美国高级官员多次公开批评印度的关税政策。2025年美印贸易谈判进展缓慢，部分受到印巴冲突后美印政治关系恶化的影响，但主要是美国要求印度降低关税、开放市场，要求印度让步。在历史上，美国长期对印度实行“战略利他主义”(strategic altruism)，把印度看成值得长期“战略投资”而不寻求短期回报的特殊伙伴；而特朗普第二任期则把印度看成有用但有限、值得合作但必须按“交付能力”和“对美回报”来衡量的伙伴。而事实上，受自身实力限制，印度的“交付能力”有限。美国智库报告指出，印度虽然是唯一一个在整体对华经济“脱钩”程度上最接近美国政策的国家，但在未来美国的“脱钩”政策中可能扮演边缘角色。美国无意在经济上对印度让步，而印度又缺少获得美国战略支持的资本，这使得建立在依靠美国实现增长基础上的对华经济“脱钩”政策失去根基。

其次，特朗普第二任期对印经济政策进一步冲击了“印度制造”战略。印度希望美国企业在印度投资、转移技术、扩大印度制造；特朗普则更希望印度购买美国商品、能源和武器，并推动印度企业赴美投资。特朗普还批评美国企业在印度投资，呼吁它们重新投资美国。特朗普政府的关税政策不仅没有对印度网开一面，还对印度采购俄罗斯石油征收25%的惩罚性关税，严重冲击了印度的出口市场，对印度制造业发展造成了打击。双方达成的贸易临时协定更是清楚表明，美国对印经济合作的目标是让印度成为美国的市场，而不是帮助印度替代中国成为制造中心。美国现任驻印度大使塞尔吉奥·戈尔(Sergio Gor)多次在其社交媒体上宣传美国吸引到了大量的印度投资。拜登政府一度支持一个“强大的印度”，但特朗普第二任期显然不希望看到印度成为另外一个潜在的强大对手。2026年3月，美国副国务卿克里斯托弗·兰道(Christopher Landau)在印度外交部举办的战略对话“瑞辛纳对话”(Raisina Dialogue)上明确表态，美国不会在印度身上重蹈覆辙，不会给予印度如同当年提供给中国那样的经济优惠，绝不允许印度成长为像中国那样的全球竞争对手。在美印关系已经出现明显裂痕，印度国内对美失望的背景下，这一表态强化了印度战略界和舆论关于战略自主、避免对美单向依赖、重新校准中印关系的讨论，刺激了政府对华关系尤其是对华经济政策转变。《印度快报》的评论文章以中美关系为例，论证经济伙伴关系和政治对立可以并存，呼吁政府与中国在经济领域合作。

此外，在过去几年里，印度对外贸易政策明显转型，为其调整对华经济政策提供了一定的“保护”机制。自2020年起，印度一改其贸易保护主义传统，积极推进与各国自由贸易协定的谈判。截止到2026年初，印度先后与毛里求斯、阿联酋、澳大利亚、欧洲自由贸易联盟、英国、阿曼、新西兰、欧盟达成不同程度的自由贸易协定。印度充分利用了在双边谈判中的有利地位，将国内政治中最为敏感的乳制品行业排除在外，对长期受保护的汽车、农产品和酒类等次级敏感行业实行“渐进式”开放，同时在关税减免之外附加了发达经济体投资印度的承诺。印度也已经与除中国以外所有的《区域全面经济伙伴关系协定》成员国达成了双边贸易协定；印度与加拿大和美国的贸易谈判也正在进行中。这些贸易协定有助于印度获得市场准入、有利于印度劳动密集型产业发展和制造业出口，融入西方主导的贸易集团，同时也有助于倒逼国内企业提高竞争力，对冲对中国经济的依赖。

（三）

在工商界压力下，政府内部权力平衡发生变化，对华接触派推动了政策调整

由于遭受经济损失，自2022年起，产业界的重要行业协会，如代表出口行业的印度出口组织联合会(FIEO)，代表苹果、OPPO等顶级移动品牌和制造商的印度移动与电子产品协会等都在多个场合向印度电子和信息技术部、印度商工部等相关部门表达不满，敦促政府放松对中国技术人员和投资的限制，允许来自中国的小型零部件制造商在印度设立工厂，以深化制造业生态系统，提升印度的竞争力。印度移动与电子产品协会曾给总理办公室致信，“本行业需要政府明确外国(尤其是中国)的直接投资政策，这将带来投资、就业和技术，有助于建立良性的行业生态”，要求政府修改限制中国投资的政策。印度出口组织联合会和全印度工业协会(AIAI)分别向印度电子和信息技术部及商工部反映，签证限制使设备处于闲置状态，出口订单无法完成，以致造成行业损失。印度工业联合会(CII)和印度电子与半导体协会(IESA)，都明确强调中国投资对于印度发展先进电子零部件制造能力至关重要，呼吁政府修改政策。到2024年莫迪第三任期时，工商界的不满和要求放松对中国技术、商品和人才限制的呼声已经成为公开的政策议题。《印度快报》《金融时报》和路透社等国内外媒体都集中报道了中国技术人员签证延迟对电子、工程、太阳能等产业造成的生产延误，以及商界要求放松限制的要求。在经济增长放缓、“脱钩”政策导致经济受损的情况下，工商界的呼声使政府承受了巨大的压力。2024年10月，《印度快报》的报道称，自边境冲突后形成的对华经济封锁已经出现逐步缓和，其中一个重要原因就是印度商界对中国商品和专业人才的需求。工商界的压力在政策逐步转向中发挥了重要作用。

在莫迪政府内部，关键决策者在对华经济关系问题上存在明显分歧。财政部、电子信息技术部、商工部下属的工业和国内贸易促进局等经济事务部门对限制来自中国的投资保持谨慎。外交部、内政部和包括国家安全委员会在内的安全部门则主张加强对中国资本的监管，减少与中国的经济联系。莫迪第二任期后一派的意见占压倒性上风。到莫迪第三任期，随着“脱钩”政策的负面效果开始变得明显，政府内对华经济决策的权力平衡重新发生变化。财政部《2023—2024年经济调查报告》提出放松中国资本限制的建议后，商工部部长很快否认政策将进行调整，但随后财政部长、国家转型委员会首席执行官及总理经济顾问委员会成员等先后对该建议表示支持。这表明政府内部存在着明显的政策争论。由于不同部门之间的政策分歧，连印度学者也表示，印度的对华经济政策存在混乱。这也说明安全部门主导对华经济政策的局面已经改变。在2025年特朗普政府发动关税战、中美关税战升级后，有舆论又认为印度即将迎来千载难逢的发展机会，主张维持对华强硬政策。但随着特朗普的关税战同时也指向印度，甚至对印度采购俄罗斯石油征收惩罚性关税，批评中国和维持“脱钩”政策的声音再次失去了势头。在中印关系持续紧张的同时，与美国关系的恶化使印度外交系统面临外界激烈的批评，媒体上频频出现指责政府外交政策的声音。在此背景下，“脱钩”派的势力受到了抑制，主张对华经济接触的一派在工商界的支持下推动了政策调整。

三、莫迪政府对华经济政策调整的前景

自2014年以来，莫迪政府对华经济政策呈现出鲜明的摇摆性。这种摇摆性既源于印度没有准确认识到与中国开展产业合作对其经济发展的作用，也源于印度对其通过国内经济改革提高竞争力缺乏自信。未来印度有可能在特定领域继续扩大对华接触，但恐难走向以“合作”为特征的关系模式。受前期印度对华政策的影响，其“选择性接触”的对华经济合作模式是否能取得预期效果也值得怀疑。

（一）

印度以实用主义策略选择性扩大对华经济接触，服务其发展战略

首先，对华经济政策将呈现高度分层、不均衡和部门化的特征。在《2023—2024年经济调查报告》提出吸引中国资本的建议后，分层开放、“选择性接触”的政策很快成为内外战略界的共识。总理经济顾问委员会成员桑杰夫·桑亚尔(Sanjeev Sanyal)公开表示印度难以完全对华“脱钩”，在电信等特定战略领域，政府应出台政策防止中企主导其采购系统；但在其他非战略领域，印度应加强自中国进口的力度。前印驻华大使康特(AshokK.Kantha)提出，印度无论是从战略、安全还是经济角度来看，都应当对中国采取差异化政策。印度无法与中国经济“脱钩”，但必须根据自身的制造业优势和战略，兼顾国家安全和产业发展利益，决定在哪些经济领域有选择地允许中国直接投资。知名智库塔克什希拉研究所(Takshashila Institution)进一步提出，应该根据行业战略性和出口能力，对中国资本、技术和人才流动采取不同的策略。在战略性高、出口能力强的领域，如核心网络基础设施、社交媒体、新闻、活性药物等行业，严格禁止来自中国的进口、投资和人才流动；在战略性低、出口能力强的领域，如钢铁、电动汽车、太阳能面板、消费电子产品等行业，提高中国商品的进口关税，鼓励通过合资方式扩大中国投资以及通过人才流动实现技术转移；在战略性高、出口能力弱的领域，如模块化小型核反应堆等行业，应当限制进口、鼓励通过合资方式引入中国资本以及通过人才流动实现技术转移；在战略性低、出口能力弱的领域，如电动汽车电池、机械工具等行业，印度应该扩大来自中国的进口、投资和人才流动。

在商界，主张对华经济接触的一派以中国电动汽车在海外投资为例，证明中资企业在印度投资的可能性。他们认为，虽然这些企业的研发部门不太可能迁至印度，但制造技术的转移将不可避免。这对印度制造业生态系统来说也是一项重要的收获。印度可以学习美国，对中国的资本和技术采取“小院高墙”政策，而不是不加区分的修大院、高低墙一起筑。当前来看，在那些对中国依赖程度较高、敏感性较低、直接服务于印度产业扩张的部门，如电子制造配套、新能源、工业机械、关键矿产、工程等相关领域，印度正主动积极寻求和中国合作。2026年3月底，由8家印度企业高管组成的商务代表团访华，重点聚焦电动汽车、清洁能源及供应链合作。这是自2020年边境冲突以来印度政府首次派出商务代表团访华，是印度在对华经贸政策上的一次重要试探。

其次，印度将通过国内经济改革和产业政策，将对华经济合作嵌入其制造业发展战略。在《2024—2025年经济调查报告》中，印度关于中国经济的讨论进一步转变，其重心从吸引中国投资转向如何降低对华经济依赖。报告认为，中国在全球制造业的主导地位对印度的增长和绿色转型造成结构性约束，印度应正视事实，通过本土制造、技术研发和供应链多元化逐步降低脆弱性。在对华经济政策调整的同时，印度政府也在国内进行经济改革，试图将与中国的经济联系纳入其发展战略。政府改革税收体制，简化税率，此举有利于降低企业成本、更好统一市场，特别是对农业、劳动密集型产业、汽车、耐用消费品、新能源等制造业有刺激作用。政府还调整了“生产关联激励计划”，不再无限扩大该计划的适用领域，对白色家电、纺织、特种钢等执行不到位的行业延长期限，并将计划执行效果的评价重心从扩大产量转向增加国内产值和减少进口依赖，希望由此将电子制造行业的成功扩大到其他制造业领域。其中最重要的是出台“电子零部件制造计划”，政府计划拨款2291.9亿卢比，为企业提供差异化激励措施，建设电子零部件生态，使印度在电子供应链中实现自力更生。在2026—27财年的预算案中，印度出台“印度国家制造业计划”，明确为生物制药、数据中心、半导体、电子元器件、稀土等七大战略性行业提供政策支持；此外，政府还积极推动新能源制造，预算案对光伏发电项目拨款约3000亿卢比，并对锂电池制造设备、太阳能玻璃原料及关键矿物加工设备延续税收减免政策。上述领域绝大多数是印度在对华经济合作方面松绑或主动寻求合作的领域。印度最终是希望将中国资本和技术嵌入到其自身制造战略中，并在相关领域实现对华替代。

（二）

印度安全逻辑主导、发展压力驱动的对华经济决策模式，难以发生实质性调整

首先，印度对华“安全威胁”认知根深蒂固，政府内部反对经济合作的势力依然强大。自20世纪90年代中印两国关系快速发展以来，印度的战略界对中国的认知就始终存在“发展伙伴”和“安全威胁”两套话语。“安全威胁”话语在印度人民党执政时期更有市场。2020年后，政府和智库一致将中国视为印度主要和最重大的国家安全威胁。当时的印度参谋长比平·拉瓦特将军公开表示，中国“毫无疑问”已成为“头号敌人”。这种论调直到2024年10月喀山金砖峰会后，才开始有所改变。即使如此，将中国视为印度最大挑战仍然是战略界的共识，安全思维主导的决策模式不会改变，在经济决策领域也同样如此。

莫迪政府的经济主张在很大程度上是新自由主义和经济民族主义的混合体，是印度人民党及其母体组织国民志愿服务团在经济议题上调和的结果。国民志愿服务团具有强烈的宗教民族主义倾向；其经济主张建立在保护主义和本土经济基础之上，将与中国的经济联系视为安全威胁。其附属的工会组织“国民经济阵线”(SJM)多年来一直认为印度对中国商品、资本和技术平台过度开放，主张印度应通过国产化、自力更生和进口替代减少对中国依赖，呼吁莫迪政府在政府采购、基础设施项目和公共工程中排除中国企业，在印度对华“脱钩”政策中发挥了重要的意识形态动员和政策压力作用。印度人民党与国民志愿服务团的紧密联系，限制了莫迪政府政策调整的限度。2024年印度大选后，莫迪政府内阁人事任命基本延续了第二任期的安排，国家安全顾问以及内政、外交、国防、财政、工商等关键部门的部长人选没有发生改变。这意味着政府对华政策存在强大的惯性。面对“脱钩”政策失败、甚至因“脱钩政策”导致经济发展受阻的事实，以安全为由主张对华经济“脱钩”的一派，开始寻找新的理由。他们鼓吹，中国投资对印度并无益处，因为这些中国企业并非面临资本过剩问题，而是产能过剩；中国从与美国的贸易战中获得了经验教训，将会谨慎对待对印度的投资，防止将技术转移给印度，以防印度成为潜在的竞争对手。这意味着当前政府内部反对经贸合作的主张仍有市场。

其次，工商界在对华经济合作问题上存在分裂，对华共识难达成。在迫切需要中国技术、投资的领域，工商界视中国为“发展伙伴”，主张对华合作。而在主要依靠国内市场、出口能力薄弱的领域，工商界视中国为“安全威胁”，主张减少和中国经济联系。以具体行业为例，电子制造行业对政府限制中国投资、禁止发放签证的政策多有不满。而钢铁行业多年来一直抱怨，来自中国的钢铁使国内的生产商受到冲击。塔塔钢铁和金达尔西南集团这两大印度钢铁巨头公开呼吁贸易保护。印度钢铁协会(ISA)在向政府的陈述中指出，中国钢铁进口激增是“国内钢铁业生存的重大关切”。印度工业联合会(CII)与印度工商联合会(FICCI)是印度主要的行业协会，在政策制定中发挥重要影响，也在对华经济合作上存在严重分裂。印度工业联合会极力游说政府加入RCEP，这一立场即使在印度宣布退出谈判后也未改变。印度工业联合会很早就呼吁印度政府重新考虑2020年做出的限制中国投资的决定，主张对投资、零部件进口和薄弱领域的技术转让采取非限制性措施，放宽熟练劳动力的流入，并降低对中国的非贸易关税。而印度工商联合会则坚决反对加入RCEP，也是政府经济“脱钩”政策的支持者。工商界的分裂以及不同的行业组织通过各自的游说渠道影响政府，使得在对华经济合作上形成共识难度增加。

（三）

印度选择性对华经济接触政策难以实现其目标

首先，“脱钩”政策不确定性限制了印度扩大与中国合作助力其经济发展的机会。莫迪第二任期对中国企业采取安全审查、投资管制、数字封禁和执法调查等一系列“脱钩”政策，严重损害了中资企业的利益，强化了中国企业关于印度监管环境“选择性执法”“政治化执法”的担忧，影响了中资企业对印度市场的风险评估。2024年，小米集团就曾致信印度政府，称对中国企业的“严格审查”使智能手机零部件供应商对赴印设厂产生顾虑。莫迪政府修改限制中国资本的政策，并未在中国市场上引起积极回应。中国媒体更是直言，印度市场的投资机遇巨大，但是也应当以更加谨慎的态度进入。在边境问题依然存在、印度国内对华疑虑仍强、民族主义舆论极易影响印度政策的情况下，中国企业赴印投资仍然存在巨大风险。未来双边关系一旦再次发生波动，中企在印投资仍会受到冲击。受“脱钩”政策带来的双边政治互信严重不足的影响，中企仍会采取谨慎观望态度。此外，自2025年起，中国加强对稀土、关键矿产及技术的出口管制，明确禁止或限制出口的货物、技术、服务及相关数据，不能通过跨境派遣技术人员、境外工作安排、跨境技术指导和培训等方式违规转移。尽管印度希望通过和中国合作缓解产业升级的瓶颈，中国也同样从产业和技术安全角度对资本、技术、设备出海进行管控。这正是美西方及印度以安全为名对华经济“脱钩”后，中国对外部技术封锁和供应链重组压力的回应。印度最希望和中国合作的领域，如稀土磁体、电动车电机、动力电池、关键矿物加工等，也同时是中国开始加强出口管制的领域。在此背景下，印度选择性对华经济接触的政策效果，也受到中国对外经济合作政策的反向约束。

其次，印度对冲外部经济风险、战略自主之路不可持续。印度对华经济接触具有鲜明的机会主义色彩。当下，印度在经济上对中国的需求，并不是将中国作为出口目的地寻求扩大贸易，也不仅仅只是希望获得来自中国的投资，而是作为供应链伙伴从中国获得关键设备和技术。印度期望中资企业带动印度本土产业链发展，而不是公平参与市场竞争，与印度企业互利共赢。在本质上，印度这种“选择性接触”的政策仍然是将中资企业当成是短期内可利用的“工具”，而不是基于国家工业化的长远发展目标，通过提供稳定、统一和可预期的制度环境，把外部资源转化为本土制造能力，将与中国的经贸合作转化为印度发展的机会，服务于其工业化和战略自主目标。此外，莫迪政府虽然在特朗普关税压力下意识到美国市场、技术和安全承诺并不完全可靠，但并未因此改变其长期战略判断：美国仍被视为印度获得资本、技术、市场和国际制度合作的最重要伙伴。印度推动与美国在半导体、关键与新兴技术、清洁能源、数字基础设施和国防工业领域合作的基本方向并未改变；其对华经济接触更多是为了在美印关系受挫时增加谈判筹码。一旦未来美国重新强化对华竞争，印度仍可能重新将对华经济限制视为巩固美印关系的必要成本或政治信号，其所谓的战略自主将再次沦为战略投机。

四、结语

莫迪第三任期对华经济政策发生了明显调整。在延续安全审查、产业保护和供应链“去风险”叙事的同时，印度在贸易、投资和人员往来等领域选择性地扩大了对中国的合作。这种变化并不意味着印度准备与中国建立透明、公正、稳定且可预期的经济关系，而是在压力下对既有“脱钩”政策的修补。未来印度不太可能正式承认放弃“脱钩”政策，只会将选择性对华经济接触包装成服务于“印度制造”战略的政策调整。这意味着印度市场仍然存在巨大的不确定性。尽管如此，印度是全球主要经济体中在人口规模、增长阶段、需求结构上能够高度对标中国的增量市场，是中国周边潜在规模最大的消费与产能承载空间。印度制造业发展高度依赖中国供应链，其“印度制造”战略的推进同时也在创造对中国工业产出的需求，为中国出口多元化战略提供机会。印度也能够成为中国全球资本配置的选择之一。历史经验表明，大国塑造全球化的核心在于将经济优势转化为规则制定权和制度性影响力。在保护主义抬头、产业链重组、技术安全化和南方国家工业化诉求增强的新一轮“再全球化”中，中国应理性看待印度市场，正视其增长潜力，防范其潜在的战略风险，结合印度对中国的结构性依赖和需求，主动塑造中印经济关系。

作者简介：陈金英，上海外国语大学国际关系与公共事务学院教授， 主要研究比较政治、印度政府与政治。

本文整理自《现代国际关系》2026年第9期，原标题为《从“脱钩”到“选择性接触”：莫迪政府对华经济政策调整》

本期编辑：张兴媚

本期审核：杨春雪 单敏敏

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