践行全球发展倡议 弥合发展融资鸿沟

全球债务持续攀升，但发展所需资金依然短缺。根据国际货币基金组织报告，2025年全球公共债务占国内生产总值的比重已接近94%，预计到2029年将达到100%。与此同时，发展中国家若想实现联合国可持续发展目标，每年仍面临约4万亿美元的融资缺口。从基础设施建设、公共卫生保障到现代化、数字化和绿色低碳转型，大量关乎民生福祉和长远发展的投资需求仍难获得充足、稳定的资金支持。债务规模不断扩大与发展资金长期不足并存，已构成当前全球经济运行中值得关注的现实悖论。

实际上，债务本身并不与发展相悖。合理举债本应通过跨期配置资源，为基础设施、产业建设和公共服务提供必要资金，并在发展中形成新的增长和偿债能力。当前真正突出的问题，是债务持续增加，却没有充分转化为发展投入和长期发展能力。

在全球南方，沉重的偿债和利息支出不断挤占有限财政资源，部分国家不得不压缩基础设施、公共服务和产业发展的长期投入。在全球北方，部分发达经济体受高债务、高利率以及社会保障等刚性支出约束，公共投资与对外发展合作空间受到挤压。南方自身发展资源受到挤压，北方传统发展资金供给承压，二者叠加，使发展融资不足从部分国家的资金难题日益演变为全球发展的共同挑战。

如今，不断扩张的全球金融资源为何未能充分转化为发展动力？最需要资本支持发展的国家，为何往往承担更高融资成本？面对债务高企与融资不足并存的困境，全球经济治理如何突破侧重债务纾困的传统思路，为发展提供更加稳定、可持续的资金支持？这些问题都需要我们跳出短期债务处置的狭隘视角，从全球金融架构的结构性矛盾之中寻找答案。

全球发展融资鸿沟的现实表征：债务高企与融资短缺并存

全球债务压力正在向南北两个方向扩散。对发达经济体而言，高债务已成为财政运行的长期约束。2025年，除美国以外发达经济体公共债务占国内生产总值的比重达到95.3%，全球政府利息支出占国内生产总值的比重在短短四年间由约2%升至接近3%。人口老龄化、社会保障、国防和产业政策等支出需求持续增加，进一步压缩公共投资和国际发展合作的财政空间。发展中国家的压力更为直接。2024年，发展中国家公共债务达到31万亿美元，自2010年以来的增长速度约为发达经济体的两倍。债务高企已不只是部分国家的局部风险，而是全球发展资源动员面临的共同约束。

在全球南方，偿债压力正在直接挤占有限的发展资源。世界银行数据显示，2022年至2024年间，中低收入国家偿还的外债本金和利息比同期获得的新融资多出7410亿美元，形成至少50年来规模最大的债务净流出。仅2024年，中低收入国家外债利息支出就达到4154亿美元，再创历史新高；部分国家重返国际债券市场后，融资利率仍接近10%，约为2020年前水平的两倍。同期，发展中国家公共债务净利息支出达到9210亿美元，共约34亿人生活在政府利息支出高于教育或医疗支出的国家。越来越多的财政和外汇资源用于偿还存量债务，而投入基础设施、公共服务和产业发展的空间随之收窄。

发展中国家自身资源趋紧的同时，传统国际发展资金也在明显收缩。2025年，经合组织发展援助委员会（DAC）成员及相关经济体提供的官方发展援助为1743亿美元，按实际价值计算较上年下降23.1%，创有统计以来最大年度降幅，援助规模回到2030年可持续发展议程启动初期的水平。德国、美国、英国、日本和法国五大援助提供方均削减援助，合计贡献整体降幅的95.7%。在发达经济体债务和财政压力居高不下、国内支出优先顺序调整的背景下，依靠传统援助手段扩大国际发展资金供给面临更大约束。

私人资本也未能及时填补公共资金留下的缺口。2024年，剔除中转导管类资金后，全球外国直接投资实际下降11%，连续第二年下滑。同期，流向发展中国家的外国直接投资总体保持在8670亿美元，但发展属性的投资却明显收缩。发展中国家可持续发展目标相关领域的绿地投资与国际项目融资金额合计下降26%，最不发达国家降幅更是达到86%。进入2025年后，这一趋势仍未根本扭转，交通、能源等基础设施项目获得的国际融资仍明显低于过去十年平均水平。

综上，全球发展融资领域已形成鲜明反差：全球债务规模不断扩大，发展中国家的偿债支出持续增加，但用于发展的新增资金并未同步增长。官方发展援助收缩，私人资本流入趋弱，部分发展中国家甚至出现新增外部融资低于债务偿付、资金由净流入转向净流出的局面。

债务高企与融资短缺并存，表明全球金融资源的扩张并未充分转化为发展动力。其背后的结构性原因，需要从全球资本运行、国际货币金融体系和发展治理机制中进一步寻找答案。

发展融资困境的深层成因：全球资本体系的结构性失衡

20世纪80年代以来，金融自由化不断推进，金融部门在全球经济中的作用持续上升，使资本配置愈发受到收益率、流动性和资产价格变化影响，金融活动与实体经济之间的距离也不断拉大。联合国贸易和发展会议将这一趋势概括为“金融化”，全球金融市场对生产、贸易和投资的影响不断加深，金融资产扩张速度长期快于实体产出增长。但是，全球资本规模的扩大并不必然转化为基础设施、产业升级和公共服务等长期发展投入。资本越是追求短期收益和高度流动性，回报周期长、公共属性强的发展项目就越容易处于资金供给不足状态。

国际经济体系长期存在的“中心—外围”结构，也进一步延伸到金融领域。全球南方在世界生产和贸易中的比重持续上升，已经贡献全球40%以上的产出和商品贸易，并吸收近60%的全球外国直接投资，但在全球金融市场和国际货币体系中的地位仍相对有限。实体经济地位上升与金融资源配置能力不足并存，导致大量发展中国家仍高度依赖外部资本，更易受到国际利率、资本流动和金融周期冲击。这使得结构性的发展水平差距进一步转化为融资能力和融资成本的差距。

而二战后形成的国际经济治理体系，主要服务于战后重建、贸易扩张和跨境资本流动，此后数十年的全球化又进一步强化了市场开放和资本自由流动。但是，当今世界经济的发展任务已发生明显改变，绿色转型、数字化、基础设施更新、人口老龄化和气候治理需要更大规模、更长周期的投入。2008年国际金融危机以来累积的高债务、疫情期间大规模财政扩张和此后的高利率环境，持续压缩公共财政空间，地缘冲突和经贸碎片化进一步推高资源配置成本。世界经济由此进入“发展需求更高、债务约束更强、资本成本更贵”的新阶段。

但问题在于，现有全球金融治理并未完全适应这一变化。以发达经济体为主导的国际金融体系，更擅长维护金融稳定、推动资本流动和处理危机，却难以充分满足发展中国家长期、稳定、可负担的发展融资需求。2025年联合国第四次发展筹资问题国际会议通过的《塞维利亚承诺》明确提出降低发展中国家资本成本、扩大可负担和可预测融资，并继续改革国际金融架构。这表明，发展融资困境已超出局部市场失灵范围，反映出现有治理体系与新的全球发展需求之间的明显错位。

归根到底，债务高企与发展融资不足并存，反映的是金融扩张与实体发展、全球北方金融优势与全球南方发展需求、既有治理规则与新型发展任务之间的多重失衡。而单纯依靠市场力量难以自动弥合这一鸿沟，全球经济治理需要重新把“发展”置于资源配置和制度改革更加突出的位置，使金融更好地服务实体经济和长期发展。

弥合发展融资鸿沟的中国方案：全球发展倡议

面对全球资本扩张与发展融资不足并存的结构性矛盾，破解问题的关键在于推动更多金融资源服务发展。2021年，中国提出全球发展倡议，坚持发展优先、以人民为中心、普惠包容、创新驱动、人与自然和谐共生和行动导向，重点推进减贫、粮食安全、抗疫和疫苗、发展筹资、气候变化和绿色发展、工业化、数字经济、互联互通等领域合作。发展筹资由此成为促进增长、改善民生和增强自主发展能力的重要支撑，为全球经济治理从侧重债务处置向更加重视发展融资转变提供了新的思路。

一是坚持发展优先，推动全球金融资源更加聚焦发展需要。长期以来，全球金融体系更多关注收益、风险与偿付能力，而发展中国家的减贫、基础设施、公共卫生等领域往往投资周期长、直接财务回报有限，容易在资本配置中处于不利位置。全球发展倡议将发展置于全球宏观政策协调的突出位置，强调以人民福祉和长期发展成效衡量发展合作，把资金更多投向最迫切的发展需要，并与联合国可持续发展目标相衔接。其核心意义在于重新认识金融与发展的关系，即金融不是发展的最终目的，能否转化为减贫、就业、产业进步和民生改善，才是衡量发展融资成效的重要标准。

二是坚持普惠包容，构建更加多元的发展资源供给体系。面对数万亿美元规模的发展融资缺口，任何单一国家、机构或融资渠道都难以独立承担。全球发展倡议在继续强调发挥南北合作主渠道作用的同时，积极拓展南南合作、多边合作以及政府、金融机构、企业和社会力量共同参与的发展合作网络。目前，已有130多个国家和国际组织支持并参与倡议合作，近100个国家和国际、地区组织同中方签署合作文件，“全球发展倡议之友小组”扩大至88国，20多家联合国发展机构参与倡议推进工作组。中国还通过全球发展和南南合作基金、中国—联合国和平与发展基金等平台持续投入资源。五年来，全球发展倡议累计动员230多亿美元资金，实施1800多个“小而美”“暖民心”的合作项目，培训各类人才超过20万名，惠及120多个国家。通过政府资金引导、多边机制协同和社会资源参与，全球发展倡议正在为发展中国家拓展更加多元的发展资源。

三是坚持行动导向，推动发展融资真正转化为自主发展能力。发展中国家真正需要的是以融资完善基础设施、培育产业、提高技能、扩大就业和贸易，进而形成持续增长能力。中国对外投融资合作主要涉及基础设施建设和生产性领域，帮助合作国弥补资金缺口、改善发展条件、提升“造血”能力。从发展融资视角看，这类资金主要进入能够形成未来收益和偿债能力的项目，相关债务具有明显的生产性特征。全球发展倡议将发展筹资与工业化、绿色发展、数字经济和互联互通统筹推进，推动资金、技术、产业、人才和市场相互衔接，把外部融资转化为持续创造就业、税收和出口的发展能力。2025年，中方宣布将在发展中国家再开展2000个“小而美”民生项目。

四是推动全球金融治理改革，改善发展中国家的融资条件和制度环境。发展中国家的债务问题本质上是发展问题。新冠肺炎疫情期间，中国全面落实二十国集团（G20）暂缓最贫困国家债务偿付倡议，是G20成员中落实缓债金额最多的国家；此后继续参与《缓债倡议后续债务处理共同框架》，并与法国担任赞比亚官方债权人委员会共同主席。中方主张按照“共同行动、公平负担”原则推进债务处理，推动各类债权人共同参与，为发展中国家释放发展空间。与此同时，全球发展倡议进一步强调拓宽发展筹资渠道，推动国际金融机构和多边开发银行提供更多长期、可负担的优惠融资，强化全球金融安全网和宏观经济政策协调。中国主张推进国际货币基金组织份额占比调整和世界银行股权审议，提高特别提款权使用效率，加强联合国同新开发银行、亚洲基础设施投资银行等新兴金融机构合作，使国际金融架构更好反映世界经济格局变化和全球南方发展诉求。

全球金融资源错配根源在于制度结构性失衡，单纯依靠危机救济难以破解困局，既要改革国际金融架构降低发展中国家融资成本，也要重塑资源配置逻辑，把发展目标置于全球治理更加突出位置。全球发展倡议正是立足这一逻辑，提供了一套以发展为导向的体系化治理思路：以发展优先校正全球资源配置方向，以普惠包容拓展发展资金来源，以行动导向推动资金转化为长期发展能力，并通过全球治理改革改善发展中国家的融资环境，为弥合全球发展融资鸿沟、构建全球发展共同体贡献了中国方案与实践路径。

外交学院亚洲研究所（国家安全学院） 王达