美国拟出台联邦电影激励政策——对中国电影产业的启示

2026年9月15日，美国电影协会发布专业咨询机构Olsberg SPI的一份研究报告，再次呼吁国会通过《美国联邦电影激励政策》，并可与现有的州级激励政策叠加使用。

美国总统特朗普公开表示支持，他认为激励政策有利于降低电影实际制作成本，将更多项目和就业岗位留在美国。特朗普督促两党早日达成共识，同时指派“好莱坞特使”乔恩·沃伊特与美国电影协会紧密合作，推动政策早日出台。

这份报告将资助比例设定为20%，测算出美国影视制作总支出由现在的169亿美元增长至2032年的347亿美元，实现翻番。每年新增约14.35万个影视制作工作岗位。2027至2035年新增制片支出1253亿美元，累计拉动2491亿美元经济增量。专业影视数据分析机构ProdPro开展的配套统计显示，美国当前占据全球电影制作34%、电视制作42%；没有联邦激励政策，2035年占比将分别萎缩至电影25%、电视29%；一旦政策落地，美国份额有望大幅提升至65%。

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制作外流加剧，促使美国出台联邦政策

截至2025年末，全球已有121个国家和地区出台了影视制作激励政策。受各国政策吸引，大量好莱坞制作项目持续外流，本土拍摄规模日益萎缩，技术岗位、配套供应链随之流失，产业面临“空心化”。

1、本土拍摄天数严重下滑。

洛杉矶占据美国电影拍摄半壁江山。据洛杉矶电影委员会统计，拍摄天数从2022年36792天下降至2025年19694天，减少46%，几乎“腰斩”，创下2020年以来的最低值。

2026年第一季度拍摄天数5121天，较2023年同期7476天下滑31.5%。第三季度进一步下探至4171天，甚至低于受编剧、演员工会双重罢工影响的2023年同期5311天，下滑趋势明显。

2、制作项目加速流向海外。

大量项目转移到欧洲、澳新等地，尤其是英国。据英国电影协会统计，2025年共有193部电影在英国拍摄，制作支出总计27.7亿英镑，同比增长31%，创历史新高。

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美国从关税威胁到联邦激励政策转向

百年来，好莱坞凭借成熟市场机制汇聚全球人才与产业资源，确立电影产业垄断地位，核心竞争力来自市场、产业、资本与高新技术的紧密融合。华尔街深度介入电影生产，提供资金保障；美国国防部在后助推，凭借英雄主义与军事题材影片持续输出美国价值观，实现跨国文化渗透。

截止2026年8月，美国已有39个州出台激励政策，其中伊利诺伊州叠加奖励后最高资助比例达45%。以好莱坞所在的加州为例，《加州影视投资拍摄激励政策》十余年来经历多轮迭代升级，不断扩大扶持规模：2009年1.0版本基础资助比例20%，年度资助总额1亿美元；2015年2.0版本提升至3.3亿美元，并引入就业指标考核；2018年3.0版本最高资助比例达30%。即使遭遇疫情冲击、好莱坞罢工、流媒体泡沫破裂等多重产业下行压力，加州扶持力度不降反升：2021至2023年连续两年追加9000万美元，2025年资助总额翻倍至7.5亿美元。长期稳定的财政投入产生显著经济效益，2009年以来累计带动经济活动342亿美元，创造24.3万个影视岗位。

加州地方激励政策在局部带动产业发展，实现部分制作回流，却无法扭转本土拍摄数量下滑、项目制作外流的趋势，难以抗衡他国影视补贴带来的竞争。2025年特朗普政府提出加征高额关税，试图迫使制片回流美国，提振就业。经过审慎评估，美方意识到关税手段无法根治制作外流，调整政策思路，转而抓紧推出联邦激励政策。这一政策转向，标志着美国从贸易保护对抗转向对内产业扶持，由市场自发配置转向政策主动干预，这是美国推动出台联邦激励政策的重要驱动因素。

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美国联邦政策出台后，

对他国影视产业影响巨大

影视拍摄制作能有效增加税收、提升就业、拉动经济，同时有利于促进旅游业繁荣；反之，影视拍摄项目减少会直接影响到国际投资、就业率、旅游业等各个方面。总增加值（GVA）和投资回报指数（ROI）是衡量影视产业经济贡献的两大核心指标。

1、从影视制作贡献的总增加值来看。

总增加值（GVA），又被称作“GDP贡献”或“经济贡献”，指某一行业所生产商品和服务的总价值。总增加值是衡量行业经济贡献的关键指标，包含三个方面：一是直接效应，即直接参与影视制作企业的就业、投资等；二是间接效应，指为影视制作提供配套服务的关联企业就业、投资等，如设备租赁、场地服务、物流运输；三是衍生效应，上述所有企业从业人员收入增加后带动的消费支出，如旅游、餐饮、零售等溢出消费。

影视产业对各国经济贡献显著。英国影视制作总增加值2017年109亿英镑、2018年117亿英镑、2019年134.8亿英镑，逐年递增。2019年至2022年期间，西班牙总增加值18亿欧元，冰岛同期为6.014亿美元。

澳大利亚实施三项资助多年，带来了稳定经济贡献。2018至2021财年总增加值达到58.24亿澳元。衍生效应略高于直接效应，影视产业外溢价值明显。

2、从影视制作投资回报指数（ROI）来看。

投资回报指数，是指政府每返还１元，可获得的经济回报。西班牙在2019年至2022年期间的投资回报指数为9；冰岛同期投资回报指数6.8；格鲁吉亚2021年到2022年投资回报指数6.3。通常来说，电影行业投资回报收益显著高于电视、游戏等行业。

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外部竞争加剧，中国电影产业的应对思考

跨国电影项目流动性强，《美国联邦电影激励政策》一旦落地，全球电影制作资本、高端制作人才将加速跨区域流动，冲击各国项目储备，重塑全球电影制作竞争格局。联邦层面政策叠加各州现有税收优惠，会进一步放大美国电影产业竞争优势，形成明显资源虹吸效应。面对这一挑战，我国电影产业应当加强顶层设计，统筹做好政策升级、资金保障、绩效评估，主动施策，系统布局。

1、政策升级：研究制定国家层面扶持政策，破解地方政策局限性。

仅2025年，北京、上海、重庆、海南、江西、广东、辽宁、浙江、山东、陕西、内蒙古等20个省区市出台或更新了电影扶持政策。地方政策存在天然短板，力度有限，即便美国加州这类成熟制片重镇也难以抗衡；同时容易引发补贴内卷，造成财政资源重复投入。

美国将电影产能留存上升到国家产业安全、保障本土就业的战略高度，对我具有重要参考意义。要立足我国超大规模市场优势与完备的电影工业人才储备，加快研究制定国家层面电影产业扶持政策，统筹调配全国产业资源，精准吸引国际电影资本与优质项目落地。

2、资金保障：扶持资金稳定供给，筑牢产业发展根基。

电影行业产业链长，制作周期久，持续稳定的资金供给是激励政策发挥实效的重要前提。欧美多国长期持续加大影视扶持资金投入：加州年度资助总额从2009年1亿美元攀升至2025年7.5亿美元；法国2023年资助总额高达3.11亿欧元；德国2026年资助总额提升至2.5亿欧元，几乎翻倍；英国2026至2029年计划投入1.5亿英镑，增幅10%；希腊今年5月推出五年影视行动计划（2026至2030年），预算8亿至10亿欧元。

3、绩效评估：完善核心指标体系，实现全流程监测。

借鉴国际经验，激励政策核心目标是降低制片选址成本、留住本土制作产能，构建“资本引进—项目落地—产能沉淀—就业带动”的正向循环。

一是绑定本土发展指标。划定合格制作支出范围，按拍摄制作投资额设定补贴比例，高薪主创片酬不得计入补贴基数。重点扶持能够带动本土电影配套产业发展、专业人才培育的项目，防范“打卡式取景”与政策套利。

二是构建多维度考核指标。本地总增加值（GVA）、财政投资回报率（ROI）为核心考核指标；搭配资本留存率、本地供应链采购占比、本地全职就业岗位（FTE），研判产业沉淀与就业实际成效；文旅品牌转化效益作为长期补充指标。

三是规范资金流向。引导补贴资金向本土产业投资、产业链配套建设倾斜。设置政策有效期，根据绩效评估结果实施动态调整，确保财政资金切实助力产业发展与就业增长。

文 /张亚辉

编辑 /曹 宁

责编 /李佳蕾

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