“破除潜规则”：今天中共中央新闻发布会里，值得细品的五个字！

文/识局智库研究组

关于制度治党，过往数年相关新闻发布会上的表述通常有固定节奏：先讲法规体系怎么完善，再讲制度执行怎么加强。

今天（10月30日）上午中共中央举行的介绍和解读党的二十届五中全会精神的新闻发布会上（发布会文字实录可点击文末“阅读原文”查阅），中央党校（国家行政学院）分管日常工作的副校长（副院长）谢春涛在介绍五中全会《决定》针对坚持制度治党、依规治党所作部署时，前两层也确实是这样展开的，一是完善党内法规制度体系，二是增强制度执行力。但紧接着，第三点他讲的是“大力破除潜规则”。

把“大力破除潜规则”单列为第三层，这个安排很值得关注；“破除潜规则”这五个字，也很值得细品。

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谢春涛在发布会上的表述是：“三是大力破除潜规则”，“一个时期以来，党内外一些潜规则不同程度存在，消解了党规党纪的权威性和执行力，干部群众反映强烈”，“《决定》强调从立明规矩做起，在推进党务政务公开、加强教育引导、纠治相关乱象、建立健全制度机制等方面提出相应举措”。

把“破除潜规则”和“完善法规体系”“增强制度执行力”放在同一个部署序列里，而不是把它当作执行不力的某种表现或后果，浅见以为，意味着制度建设的关注重心正在发生看似不太显眼、但相当关键的转移。

要理解这个转移，得先回到一个基本事实。据《中国纪检监察报》今年8月12日报道，截至2025年12月底，现行有效党内法规3372部，包括中央党内法规239部、部委党内法规253部、地方党内法规2880部。

谢春涛在发布会上也讲得很清楚：“当前，管党治党基本实现有规可依”。

换句话说，制度建设已经走过了“缺不缺规矩”的阶段。如果制度的效力仍然被什么东西消解，那这个东西就不太可能是“规矩不够多”本身。

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潜规则恰恰是一种不会因为规矩变多而自动退场的存在。

学术上对它的界定很精确：它不属于正式规则，也不完全等同于一般的非正式规则，而是“逾越正式制度，又依附于正式制度”的第三种形态。

它不写在文件里，却在特定范围内被心照不宣地遵守；它不公然对抗制度，而是寄生在制度的程序缝隙里运行。

今年2月辽宁省纪委监委通报的一个案例，几乎可以作为“潜规则”的标本：省住建厅驻政务大厅工作人员王某某，窗口接件时“对送钱的当天转办，不送的以各种理由搪塞拖延、故意刁难”，8年收取好处费1614万元。

从正式规则看，接件、转办、审批，每一步程序都在走，挑不出明显的“违规节点”；但真正决定事情快慢的，不是窗口公示的制度，而是送不送钱这个从未写下来的变量。

潜规则的力量不在于它推翻程序，而在于它让程序空转。也就是说，制度还在那里，但驱动程序运转的实际上是另一套东西。

十堰竹溪“最忙五人组”事件展示的，则是潜规则的另一种形态。

2025年，当地县属国有企业因资金困难，虚构项目获取资金500万元，县住建局帮助弄虚作假，招投标代理公司套用网络人名发布虚假中标公告。

调查结论是“未发现个人利益输送问题”，资金也全部归还了。

但问题恰恰在这里：一套完整的招投标程序被走完了，评审小组名单也公示了，形式上看不出缺环，可程序的实质内容（真实的评审、真实的竞争）从头到尾都不存在。

这不是某个人破坏了程序，而是程序被完整地表演了一遍。这里的“表演”不是修辞，而是说程序的形式与实质发生了分离。

潜规则在这里的表现不是不守规矩，而是用规矩的外壳装了一颗不属于规矩的东西。

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这两个案例放在一起，能看出“破除潜规则”为什么不能靠继续增加制度条文来解决。

潜规则的生产机制不是制度供给不足，而是制度在运行中被另一套实际规则所替代。

谢春涛介绍《决定》的抓手时，第一个提到的是“推进党务政务公开”。

浅见以为，这个顺序不是随意的。

党务政务公开的功能，不在于多公布几条信息，而在于让正式规则的实际运行轨迹变得可观察、可对照。

辽宁政务窗口那个案例里，如果转办时限、办理进度、企业评价都处于可追踪的公开状态，“送钱才快”的潜规则就失去了最关键的生存条件——它需要程序缝隙里的不透明来维持自己的寻租空间；一旦这些缝隙被公开照亮，这套交换逻辑就难以继续运转。

公开不是直接消灭潜规则，而是把潜规则赖以运转的暗室打开，让正式规则和实际规则之间的差距暴露在视线之下。

换句话说，公开的作用，恰恰是让“空转”变得可观察。

发布会还提到另外三个抓手：加强教育引导、纠治相关乱象、建立健全制度机制。

把它们和“推进党务政务公开”放在一起看，能发现一个共同的指向：破除潜规则不是靠一次性的专项清理，而是靠把正式规则的运行过程重新变得可见、可对照、可追责。

公开解决“看不看得见”的问题，教育引导解决“认不认这套规矩”的问题，纠治乱象解决“有没有人管”的问题，制度机制解决“管了之后靠什么持续”的问题。

四个抓手各管一段，但都服务于同一个目标——让潜规则的生存成本变高，让正式规则的运行成本变低。

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核心高层对这件事的表述，比发布会上的部署更早、也更直接。

2026年1月，他在省部级主要领导干部专题研讨班上提出：“要增强法规制度执行力，立明规矩、破潜规则，防止制度成为‘稻草人’。”

“立明规矩”和“破潜规则”被放在同一个句子里，极具意涵。明规矩立起来，潜规则未必自动退场；潜规则不破，明规矩就可能在纸面上完备、在运行中被架空，最终沦为“稻草人”。

这个判断可以追溯到更早：2004年，“之江新语”专栏里就写过，制度“不能说在嘴上，挂在墙上，写在纸上，把制度当‘稻草人’摆设”。

二十多年过去，“稻草人”的比喻被重新激活，指向的仍然是同一个问题：制度效力的真正对手，往往不是公开的违反，而是私下的替代。

制度建设的比喻从“稻草人”到“笼子”，指向的是同一个问题：形式与实质的分离。

二十多年过去，“稻草人”的比喻被重新激活，指向的仍然是同一个问题：制度效力的真正对手，往往不是公开的违反，而是私下的替代。

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从这个角度看，“破除潜规则”这五个字在发布会上的分量，不在于它提出了一个全新的任务，而在于它把制度建设评价标准的一个深层变化摆到了台面上。

过去衡量制度治党的进展，习惯看立了多少规、修了多少法、体系完不完善。这些当然重要，但当法规数量达到3300多部时，“文本完备性”继续扩张的空间本身也在收窄。

下一步真正有区分度的，是正式规则在实际运行中有没有被另一套规则替换掉。一个地方、一个部门的制度执行得好不好，不能只看它的制度文本是否齐全、程序是否走完，还要看那些不写在纸上的“规矩”是不是还在实际地分配着资源和机会。

发布会把“破除潜规则”和“完善法规体系”“增强制度执行力”并列，实际上是在说：制度治党走到今天，需要回答的问题已经从“有没有规矩”变成了“规矩立起来之后，实际运转的到底是不是这套规矩”。

这个问题没有一劳永逸的答案，因为潜规则会随着正式规则的变化而重新寻找缝隙。但把它作为制度治党部署的一个独立层次提出来，至少标记了一个方向：制度建设的下一步，不只是把笼子扎得更密，还要让笼子里权力的实际运行变得看得见。

*参考资料：新华网《中共中央举行新闻发布会 介绍和解读党的二十届五中全会精神文字实录》