学者建议对农村老人养老保险也实施“视同缴费”

复旦大学经济学院教授封进在《社会保障评论》2026年第4期撰文提出，基于农村老人养老金保障严重不足的现状，应当认同他们历史上的特殊贡献，实施养老保险“视同缴费”。

文章称，“农村老人的收入不充足问题甚为严峻”。拿各地农村低保水平作为标准来衡量，在各个年龄组，农民的养老金收入基本上都低于这个标准。即便加上其他所有收入，总体收入依然不充足，而且呈现出年龄越大、收入不充足的家庭占比越高的特征，70岁以上家庭收入不充足率超过40%；东部地区情况虽然好一些，但不充足率仍处在很高的水平上。

封进认为，从历史逻辑看，农民曾以各类农业税费等为国家工业化作出贡献，需进行合理补偿。

今年全国两会期间，农民养老金偏低成为一个热议话题，多位代表委员就此提出议案或建议。中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成在接受媒体采访时提出建议：从国家资产中划拨一部分用于提高在计划经济时期为国家作出贡献的老年农民基础养老金标准，不仅是对其必要的补偿，符合历史公正，而且可以对中青年农民与农民工参保缴费起到正向激励作用。

目前我国养老金体系实际形成了机关事业单位、企业职工和城乡居民（其中绝大多数为农民）的“三轨制”，三者之间养老待遇差距悬殊，且至今差距仍在扩大；仅以养老金中最应公平的一项收入——财政补贴来观察（不涉及个人账户），机关事业单位人均补贴为企业的6倍，为居民的18倍（2023年，见下表第三栏）。

封进认为，当前制度设计未能考虑到历史上农村居民以工农产品价格剪刀差、各种税费负担、积累工和义务工等形式做出的贡献。需要增加他们退休后的养老金水平，以部分体现农村老人的历史贡献。这是“立足我国城乡发展历史进程，对农民群体在国家工业化、城镇化进程中作出的历史性贡献与承担的阶段性成本进行合理补偿，彰显社会保障制度的公平正义。”

他建议，将农民负担较重的1985-2005年作为居民养老保险老一辈参保人的“视同缴费年限”所经历的时期，不同出生组的参保人具体的“视同缴费”年限根据当时的年龄有所差异；原则是年龄越大，补贴额越高；1985年以后出生的新生代农民不适用。

他就此对吉林、江苏等8个典型省份进行精算测算，形成按年龄递增、兼顾地区差异的待遇调整方案，提标后各省份养老金与农村低保之间的缺口显著收窄（见下文表5）。

财政是否可承受？封进的测算表明，除个别省份外，新增补贴总体可控，财政具备支撑空间。

养老保险的“视同缴费”，主要涉及在养老保险制度改革中，改革前参加工作、改革后退休的企业职工、机关事业单位员工、中央所属工程勘察设计单位、军队职工等一些群体，职工一般期限为1990年代。

2015年初实施的机关事业单位养老保险制度改革，实行“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”。对改革前已退休的“老人”，维持原待遇不变，并参加今后的待遇调整；对改革后参加工作的“新人”，将来退休时的基本养老金为基础养老金与个人账户养老金两部分之和；对改革前参加工作、改革后退休的“中人”，改革前的工作年限确定为“视同缴费年限”，在发给基础养老金和个人账户养老金的同时，再依据视同缴费年限长短等因素发给过渡性养老金。同此设定一定期限的过渡期，在过渡期内实行新老办法对比，“保低限高”。

这其中认定的是“中人”2014年9月30日之前的在编工龄。

封进的文章全文如下：

一、问题提出

居民养老保险制度是我国一项前无古人的惠民之举。2009年，我国针对农村居民推出了新型农村社会养老保险（新农保）制度，规定60岁以上的农村老人可享受到国家普惠式的养老金待遇；2011年，我国进一步推出了城镇居民社会养老保险（城居保）制度，覆盖城市中处于工作年龄但没有正规就业的居民。两项安排于2015年合并为城乡居民基本养老保险（居民养老保险）制度。居民养老保险发展迅速，截至2024年底参保人数已达到5.5亿人，绝大部分为农村居民。

居民养老保险在提升农村居民福利方面取得了显著成效。有研究发现，新农保实施后，老人农业劳动时间明显下降，身心健康和认知功能有明显提升，残疾率和死亡率下降。然而，居民养老保险待遇仍停留在较低水平上，从全国层面看，2024年居民养老金大约为农村家庭人均消费的15%、农村家庭人均可支配收入的13%、农村最低生活保障标准的41%，难以保障农村老人基本生活需要。而且，居民养老金与城镇职工基本养老保险（职工养老保险）待遇的差距不断扩大，2015—2024年，职工养老保险人均养老金从每月2352元增长到每月3825元，而居民养老保险人均养老金同期从每月119元增加到每月246元，2024年仅为同期职工养老保险人均水平的6.4%（图1）。

在共同富裕目标下提升居民养老待遇具有紧迫性。我国扎实推进共同富裕已进入攻坚阶段，现阶段收入分配调节是重点任务。养老金作为老年人稳定持久收入，是再分配调节最直接载体。从公平角度看，当前职工养老保险、城乡居民养老保险待遇分化明显，机关事业单位工作人员、企业职工、农村居民养老金梯度悬殊，直接造成老年群体收入分层。老年群体劳动能力不足，收入高度依赖养老金，待遇失衡会固化代际、城乡、群体收入鸿沟，背离共同富裕的价值导向，而且待遇差距的长期存在会形成制度性不公，削弱群众对社保体系的认同感。从经济增长视角看，提升居民养老待遇能够释放内需，低收入老年群体消费意愿强但支付能力不足，抬高基础养老金可提升城乡老人消费能力，通过提振消费为经济增长提供动力。从财政压力看，我国老龄化程度持续提升，老年人口规模愈发庞大，低待遇群体逐年增多，若差距长期固化，老龄贫困问题将持续凸显，加重基层兜底救助压力。

理论上，决定居民养老金水平的主要因素之一是缴费水平。长期以来居民养老保险缴费水平很低，全国层面看，虽然人均缴费水平从2015年的约140元，提升到2024年的约420元，但远低于职工养老保险缴费水平，2024年不到同期职工养老保险缴费水平的5%。同时居民养老保险是政府补贴项目，基金收入中约60%来自财政补贴。但需要指出的是，当前制度设计未能考虑到历史上农村居民以工农产品价格剪刀差、各种税费负担、积累工和义务工等形式做出的贡献。将部分农村老人的历史贡献通过提升他们退休后的养老金水平体现出来，是立足我国城乡发展历史进程，对农民群体在国家工业化、城镇化进程中作出的历史性贡献与承担的阶段性成本进行合理补偿，彰显社会保障制度的公平正义。

为此，如何合理提升居民养老保险待遇是有待论证的问题。本文首先通过大样本数据考察我国各地区居民养老金水平在多大程度上尚难满足农村老人的基本生活需要，以此为出发点，梳理新中国成立以来农民负担历史变迁，以典型省份为例，探讨提升居民养老金的具体方案，测算所需的财政补贴水平，最后提出共同富裕视角下提升居民养老保险待遇的长远制度安排。

二、农村老年居民家庭收入及养老金水平

本文采用中国家庭金融调查（CHFS）这一覆盖全国29个省份的大样本数据。鉴于数据可得性，选取了2021年调查数据，首先选取户主年龄在60-79岁的农村老年家庭样本，去除了养老金收入缺失、其他来源收入缺失的样本，总共有4646个家庭户主纳入分析样本。户主平均年龄为68.5岁，男性占比为50.1%，已婚者占比为84.5%。家庭收入来源分为两类，即养老金和其他收入，其他收入包括农业收入、非农收入、家庭和政府转移收入，由于有家庭转移支付，家庭人均的其他收入有负值。主要变量统计描述见表1。

本文重点分析样本家庭户主的收入来源和养老金水平。农村老年家庭收入中的养老金收入占比极低，但在户主较老的家庭中占比相对较高。60-64岁群体养老金收入占比17.80%，75-79岁群体更是为26.72%，其余收入依赖转移性收入、农业收入等（图2和图3）。

本文采用公式（1）度量家庭收入是否充足，如果家庭收入水平低于本省农村低保水平，则说明家庭收入不充足，取值为1，否则为0。家庭收入由各项收入来源合并得到。公式（1）也可以衡量不同来源收入是否充足，若养老金水平低于本地农村低保水平，则说明养老金收入不充足。在一个群体中收入不充足的家庭占比，则称为收入不充足率。

农村老人的收入不充足问题甚为严峻。以当地农村低保水平为标准衡量，在各年龄组，养老金收入基本上都不能达到这一标准。即便加上其他所有收入，总体收入依然不充足，而且呈现出年龄越大、收入不充足的家庭占比越高的特征，70岁以上家庭收入不充足率超过40%（图4）。从地区差异来看，东部地区养老金的收入不充足率相对低一些，但其不充足率依然是在很高的水平上（图5）。这意味着，若不提升基本养老金水平，农村老年群体的基本生活需求难以得到有效满足，这是实现共同富裕过程中必须要补齐的民生短板。

三、居民养老保险待遇调整的历史逻辑和方案设计

将农村老人历史上的贡献作为养老保险的“视同缴费”是本文提出的居民养老保险待遇调整的核心思路。新中国成立以来，我国现代化建设走了一条以农补工、以乡促城的发展路径，农民群体不仅是这一进程的参与者，更是重要的贡献者，为国家发展承担了各种税费和无酬劳动，通过提升养老金水平回馈当年农民做出的历史贡献具有合理性。为此，本文首先考察农村税费负担的历史演变，再进一步采用精算方法提出具体待遇调整方案。

（一）我国农村税费负担变化

在农民负担方面，我国农村税费经历了三个大的阶段。第一阶段是改革开放前到1980年，农民负担经历了从高位运行到逐步下降的过程，这一时期农民通过工农业产品剪刀差为工业化提供了大量隐性积累。

第二阶段是1980年到1999年期间（图6）。这一时期又可以细分为几个阶段，一是20世纪80年代初家庭联产承包责任制推行后，为解决农村基层组织运转和公共服务经费问题，各地开始探索向农民收取村提留和乡统筹费用，农村税费制度逐步形成。二是1985年后，多地已开始执行村提留、乡镇统筹政策，1991