矿业诉讼丨行政机关能否以存在违法行为为由不予受理采矿权延续？

导语：我国对矿产资源实行许可登记制度，采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在规定期限内，到登记管理机关办理延续登记手续。但在矿产资源管理实务中，部分地方主管部门违法增设采矿权延续申请条件，为矿业权人取得许可设置障碍。本案中，采矿权人在法定期限内，依法向行政机关申请采矿权延续，但因其存在越界开采行为，行政机关逾期对其采矿权延续申请作出不予受理决定，法院判决行政机关违法。

案情概要

2009年7月23日，A石料厂与B县国土资源局签订《采矿权出让合同》，同月27日交清采矿权价款，取得位于B县某石灰岩采矿权。2017年4月6日，B县国土资源局向A石料厂颁发《采矿许可证》，该证载明有效期为2017年4月6日至2018年4月6日。

2018年3月28日，A石料厂在采矿权证有效期届满30日前，向B县国土资源局提交采矿权延续登记申请，B县国土资源局未作回复。

2018年6月13日，B县国土资源局以A石料厂越界开采为由，向A石料厂作出行政处罚决定书。

2018年12月12日，B县国土资源局向A石料厂作出《关于A石料厂<关于再次申请加快办理采矿许可证延期的请示报告>的复函》，内容为：“你矿存在越界开采行为，并就我局对你厂越界开采行为处罚决定未履行，故对你厂提出办理采矿许可证延期申请不予受理，资料退回。”

后，A石料厂向人民法院提起诉讼，请求判令：第一，确认与B县国土资源局采取权延续申请不予受理的行为违法；第二，要求B县国土资源局为其办理采矿许可证延续登记。

争议焦点

B县国土资源局以A石料厂存在越界开采行为为由，对其采取权延续申请不予受理的行为是否违法。

裁判结果

一审法院经审理认为：A石料厂合法取得了采矿权，也获得了B县国土资源局颁发的《采矿许可证》，虽然A石料厂存在越界开采行为，但行政许可与行政处罚是两个法律关系，A石料厂依法取得的权利应当得到保护，若其有违法行为，执法者也有权对其处罚。即使其没有履行处罚决定，也不能成为B县国土资源局不予许可的正当理由。故，一审法院判决：一、被告B县国土资源局拒绝受理A石料厂采矿许可申请的行为违法；二、被告B县国土资源局在本判决生效后三十日内给A石料厂办理《采矿许可证》相关手续。B县国土资源局不服一审判决提起上诉。

二审法院经审理认为：根据《行政许可法》第三十二条的规定，对于行政许可申请，行政机关在决定是否受理时应当审查的是该申请事项是否本机关职权范围、申请材料是否齐全、是否符合法定形式。B县国土资源局作出的复函决定对A石料厂的延续登记申请不予受理，但理由是A石料厂存在违法行为，适用法律显然错误。A石料厂的延续登记申请属于B县国土资源局的职权范围，B县国土资源局在收到A石料厂的申请后并未告知A石料厂补正材料，根据《行政许可法》第五十条第二款的规定，视为B县国土资源局已受理A石料厂的延续登记申请。A石料厂第二项诉讼请求是要求“判令被告限期履行给原告办理采矿许可证延期的行政职能”，在已经视为准予延续的情况下，再判决行政机关办理采矿许可延续登记已无意义。故，二审法院判决如下：一、撤销一审法院判决；二、撤销B县国土资源局向A石料厂作出的《关于A石料厂<关于再次申请加快办理采矿许可证延期的请示报告>的复函》；三、确认B县国土资源局针对A石料厂提出的采矿许可延续申请不履行法定职责违法。

法律评析

（一）行政机关以采矿权人越界开采为由，逾期对其申请作出不予受理决定是否违法

1、行政机关能否以采矿权人存在越界开采行为为由，对采矿权延续申请不予受理

《行政许可法》第三十二条中规定，申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，行政机关应当受理行政许可申请。可见，行政机关是否受理行政许可申请，仅在程序上对于许可申请作形式审查即可。本案中，A石料厂是否存在违法行为并不属于行政机关作出不予受理决定的法律依据。至于采矿权人存在越界开采行为，行政机关能否为其办理矿业权延续，则属于行政机关对行政许可进行实质审查以及是否准予行政许可的职权范围。本案中B县国土资源局显然未能正确区分不予受理与不予行政许可的区别。其用作为程序性的不予受理决定代替了实质性否定申请人的不予行政许可决定，显然是对不予受理决定的误用和错用。

2、矿产资源管理部门收到采矿权延续申请后逾期未作出决定的，应视为准予延续

《行政许可法》第五十条第二款规定：“行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”本款是对于行政许可默示批准的规定，默示批准制度建立的目的是督促行政机关及时履行审查职责并及时作出是否批准决定，避免因行政机关怠于履行批准职责，导致被许可人的民事权利义务处于不确定的状态而产生财产损失。

本案中，B县国土资源局在A石料厂的采矿许可证有效期届满前未作出是否准予延续的决定，应视为对A石料厂的采矿许可准予延续。二审法院对于采矿许可证已经视为准予延续的认定符合法律的规定。

（二）行政机关能否以采矿权人存在越界开采行为为由，对采矿权延续申请不予许可

《自然资源部关于进一步完善矿产资源勘查开采登记管理的通知》（自然资规〔2023〕4号，下称“4号文”）明确规定了申请采矿权延续需要提交的材料，主要包括采矿权申请登记书、矿产资源储量评审备案文件、采矿许可证正副本、矿山地质环境保护与土地复垦方案公告结果、矿业权出让收益（价款）缴纳或有偿处置证明材料以及自然资源主管部门意见。然而，在矿产资源管理实践中，不少地方主管部门在办理矿业权延续时违法增设条件，给矿业权人办理矿业权延续造成阻碍。如本案中主管部门因矿业权人存在越界开采的违法行为，就不为其办理采矿权延续，这显然是在法律规定的办理采矿权延续的要件之外，违法增设许可条件。

《行政许可法》第十六条第四款明确规定，法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。主管部门因采矿权人存在越界开采行为对采矿权不予延续，实际上为采矿权人申请采矿权延续登记增设了消极条件，违法地增加了采矿权人的不作为义务，为采矿权延续设置了法定申请条件以外的障碍。因采矿权人存在违法行为，就干脆一刀切地剥夺了其合法取得采矿权证，不仅给采矿权人造成巨大损失，也体现行政机关的执法惰性。此外，如果行政许可条件的设定可以直接由许可的实施机关决定，将使行政许可陷入“执法者造法”的境地，矿业权人的权利将难以保障。笔者认同一审法院的观点，行政许可与行政处罚是两个不同的法律关系，采矿权人依法取得权利应当予以保障，对其存在的违法行为，执法者也有权对其处罚，但二者不可混为一谈。

（三）在行政机关不依法履行法定职责的情况下，法院如何判决才能充分保障权利人的合法权益

《行政诉讼法》第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。本案中二审法院确认B县国土资源局针对A石料厂提出的采矿许可延续申请不履行法定职责违法，但却未判决B县国土资源局在一定期限内履行，不符合七十二条的规定。此外，笔者认为，二审法院认定“在（采矿权）已经视为准予延续的情况下，再判决行政机关办理采矿许可延续登记已无意义”，存在理论与实务无法衔接的问题。我国对矿产资源实行许可登记制度，开采矿产资源，必须依法取得采矿权并办理登记。采矿许可证作为采矿权取得的权证证明，如行政机关不为A石料厂颁发新的采矿许可证，会对其矿产资源的正常开采和经营造成极大阻力。

综上，虽然从法学理论层面，A石料厂采矿许可证视为准予延续，但依据《行政诉讼法》第七十二条的规定，同时为充分保障A石料厂合法权益，法院应判决行政机关在一定期限内依法为采矿权人颁发新的采矿许可证。

实务建议

矿业权是矿业企业的核心资产，采矿权能否延续事关矿业企业生死存亡。而矿产资源主管部门对于采矿权延续登记的审查包含剩余保有资源储量、矿山地质环境保护与土地复垦方案、矿业权有偿处置等诸多矿产资源管理专业事项。同时，主管部门常常基于地方政策等多重因素的考量，变相增设采矿权延续条件。因而采矿权人在办理采矿权延续时常常面临诸多阻碍。对矿业企业而言，为顺利办理采矿权延续，矿业企业应当严格按照法律规定的期限以及要件充分准备办理采矿权的材料。如办理采矿权遇到阻碍，应当及时通过行政复议、行政诉讼等方式进行权利救济，促使主管部门依法审批采矿权延续申请。对矿产资源主管部门而言，应当依法对照法律法规规定的要件，在法定期限内作出是否受理的决定。对于符合受理条件的申请，依照法律规定对申请人提交的申请进行审查，依法作出是否准予行政许可的决定。