矿业诉讼丨国有企业未经评估转让采矿权的，转让合同是否有效

导语：按照国有资产管理有关规定，国有企业对外转让采矿权等资产的，须委托具有资质的资产评估机构进行资产评估。评估报告经核准或者备案后，作为确定国有资产转让价格的参考依据。实践中，存在国有企业对外转让采矿权等资产时，未经评估直接通过协商确定交易价格的情形。近年来，国家有关机关在审计巡视过程中发现上述问题并提出整改要求后，一些国有企业便以采矿权转让合同未经评估为理由，起诉请求法院确认当年的交易合同无效。本案系一起国有企业未经评估对外转让采矿权等资产引发的纠纷，人民法院经审理认定，国有企业对外转让资产时未经评估的，未违反法律、行政法规的效力性强制规定，亦不存在损害社会公共利益情形，交易合同合法有效。

1 案情概要

A矿业公司为县工业局下属国有企业，拥有一锑矿采矿权。2006年1月12日，县人民政府做出《关于A矿业公司国有资产处置方案的批复》，同意县工业局报送的国有资产处置方案，要求以不低于5500万元的价格协议转让该矿资产，包括采矿权、矿属地面建筑物、设备设施、国有土地使用权、注册商标权等。2006年1月27日，A矿业公司（甲方）与B矿业公司（乙方）签订《资产转让合同》，约定：甲方向乙方转让的资产包括：（1）甲方合法享有的采矿权；（2）甲方矿区范围内的生产区、生活区、办公区、尾矿区的房屋构筑物；（3）甲方矿区范围内的土地使用权；（4）甲方矿区范围内与采矿、选矿、冶炼及办公相关的设备、设施；（5）甲方合法享有的注册商标。乙方受让全部资产应支付的转让价款为5588万元。

B矿业公司按照合同约定支付了价款5588万元，A矿业公司将《资产转让合同》约定的转让资产交付B矿业公司或过户至B矿业公司名下

2015年，A矿业公司向人民法院起诉请求：确认《资产转让合同》无效，B矿业公司向A矿业公司返还全部财产。

2 争议焦点

案涉《资产转让合同》是否有效？

3 裁判结果

一审法院经审理认定：《合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第四条规定，合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条，合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。本案中，（1）《企业国有产权转让管理暂行办法》、《探矿权采矿权评估管理暂行办法》均系部门规章，不能作为认定合同无效的依据。《企业国有产权转让管理暂行办法》第11条、第13条、第14条规定的均是转让方在转让资产前应当履行的相关程序与义务，即使A矿业公司不作为，亦应由A矿业公司来承担相关的责任。（2）《探矿权采矿权转让管理办法》第九条，即转让国家出资勘查所形成的探矿权、采矿权的，必须进行评估。该条系相关行政管理部门对于转让采矿权进行行政管理的依据，并非效力强制性规定。未经评估转让采矿权，转让合同并不当然无效，有关管理部门可以责令当事人补交办理评估程序，若有明显低价的情况，可以责令买受人补交价金。（3）进行采矿权评估及审批的首要目的在于保障交易公平、防止恶意低价转让国有资产，故转让资产的行为是否有效应当以其是否造成国有资产的损失及国家有关部门是否准许其转让为实质要件。本案中，相关国家授权部门均对该采矿权转让不持异议，并进行了审批；在签订《资产转让合同》时双方当事人主体合格，其意思表示明确。故A矿业公司主张合同无效的理由均不能成立，对其要求B矿业公司返还财产、赔偿损失的诉讼请求亦不予支持。

A矿业公司不服一审判决提起上诉，二审法院经审理认定：第一，《矿产资源法》第六条第二项规定的是采矿权转让必须经依法批准，并没有作采矿权转让必须经过评估，否则无效的明确规定。至于《探矿权采矿权转让管理办法》第九条虽然明确规定“转让国家出资勘探所形成的探矿权、采矿权，必须进行评估”，但是该法条属于管理性强制性规定，并非效力性强制性规定。《合同法》第五十二条规定违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条进一步规定，合同法第五十二条第五项规定的“强制性规定”是指效力性强制性规定。从上述法条及司法解释的规定来看，只有违反法律、行政法规的效力性强制性规定的合同才为无效，而《探矿权采矿权转让管理办法》第九条不属于效力性强制性规定，故A矿业公司主张案涉合同无效的理由不能成立。第二，关于A矿业公司提出的案涉资产转让采取欺瞒方式报批，造成国有资产流失的主张，从A矿业公司提交的证据来看，不能证明其采取了欺瞒方式进行报批，也无法证明案涉资产转让损害了国家利益。即使存在欺瞒报批，A矿业公司作为资产转让方，其资产处置的方式及价格应由其向相关部门进行申报，该欺瞒报批的后果应当由A矿业公司承担。第三，对于A矿业公司主张B矿业公司将案涉采矿权进行倒卖牟利，损害了社会公共利益。本院认为，B矿业公司是否以股权转让的方式非法牟利，是另一层法律关系，不是本案审理的范围。况且，B矿业公司在以5588万元受让资产，在受让后增加投资并将80%的股权以6000万元向案外人转让并不存在非法牟利的情况。而社会公共利益，是社会上大多数成员的利益，并不是具体单位、部门或者集团的利益，案涉资产转让并不存在损害社会公共利益的情形。综上，本案不存在合同无效情形，A矿业公司主张合同无效的理由不能成立。

4 法律评析

（一）国有资产转让未经评估，不属于导致合同无效的法定事由

第一，国有资产转让未经评估，未违反法律法规的强制性规定。根据原《合同法》第五十二条第（五）项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。原《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第四条规定，合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。原《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定。”本案中，《企业国有产权转让管理暂行办法》属于部门规章，而非法律或行政法规，不能作为认定合同无效的依据。况且，有关国有资产转让须评估的规定，为管理性强制性规定，而非效力性强制性规定。

第二，国有资产转让未经评估，不会损害社会公共利益。根据原《合同法》第五十二条第（四）项规定，损害社会公共利益的合同无效。社会公共利益一般是指关系到全体社会成员或者社会不特定多数人的利益。司法实践中，最高人民法院在(2014)民提字第216号民事判决书中明确：“在市场经济条件下，国有企业参与市场交易与其他市场主体地位平等，其资产利益不能等同于社会公共利益。”本案中，A矿业公司作为市场主体，其企业利益并非社会公共利益，包括采矿权在内的资产转让属于平等民事主体之间的法律行为，不涉及全体社会成员或者社会不特定多数人的利益。

（二）按照合同法中的鼓励交易原则，不应以国有资产转让未经评估为由认定合同无效

鼓励交易原则是合同法的基本原则之一。随着社会发展和法治进步，我国法律对合同效力的认定呈逐渐宽松趋势，总体上趋向保护民事主体意思自治和鼓励合同有效。正如最高人民法院在(2019)最高法民再63号民事判决书所认定：“在市场经济条件下，国有企业正常参与市场经营，自负盈亏。国有企业即使在具体交易中有亏损，除非是双方恶意串通，或者具备其他法定的合同无效情形，也应通过追究责任人责任的方式或是其他方式解决，而不应以国有资产流失这一非法定理由否定合同效力，否则将造成国有企业为当事人的合同效力的不确定性，严重破坏交易秩序。”

本案中，资产转让合同的签订系基于双方真实意思表示，体现了双方的自由意志，除非存在法定无效情形，不应否定合同效力。况且，《企业国有资产监督管理暂行条例》中关于国有资产转让应当进行评估、批准等程序的规定，是转让方在转让资产前应当履行的相关程序与义务，即使A矿业公司不作为，亦应由A矿业公司来承担相关的责任，如因转让方不作为认定合同无效，则受让人在无义务的情况下也承担了法律后果。如果在民事司法中支持转让国有资产的民事主体事后以财产未经评估，可能造成国有资产流失为由请求认定合同无效的主张，则不仅会影响正常的市场流转秩序，也不利于国有企业以平等的市场主体身份参与市场竞争。

（三）《探矿权采矿权转让管理办法》第九条是针对国家收取矿业权价款做出的规定，和案涉采矿权转让交易价款无关

《探矿权采矿权转让管理办法》第九条规定：“转让国家出资勘查所形成的探矿权、采矿权的，必须进行评估。国家出资勘查形成的探矿权、采矿权价款，由具有矿业权评估资质的评估机构进行评估；评估报告报探矿权、采矿权登记管理机关备案。”上述规定中的采矿权价款是法定概念，是指国家将其出资勘查形成的采矿权出让给采矿权人，向采矿权人收取的费用。

案涉资产转让中涉及的采矿权转让价款，是民事主体之间的交易对价，与采矿权价款并非同一法律概念，《探矿权采矿权转让管理办法》第九条规定不适用于案涉采矿权转让争议。一审及二审判决中关于“《探矿权采矿权转让管理办法》第九条系相关行政管理部门对于转让采矿权进行行政管理的依据，并非效力性强制性规定”的表述，尚未完全厘清该条规定和案涉争议在法律性质上的根本区别。