德国新总理一上任，就亮出对华“三板斧”

✪ 姜锋 | 上海外国语大学研究员 上海区域国别研究院理事长

【导读】5月14日，德国新任总理默茨发表首份政府声明，称中国是应对全球挑战及经济领域“重要合作伙伴”，并提出“战略性去风险”，希望减少单方面依赖，并敦促中国在乌克兰问题上发挥作用。那么，“战略性去风险”究竟指的是什么？

本文指出，默茨政府在延续朔尔茨对华“三重定位”（伙伴、竞争者、制度对手）的同时，更突出“制度性对立”这一维定位，意识形态色彩明显增强。这侧面映射出默茨深受“民主与非民主”二元对立逻辑影响，将经济合作与政治对立并行，继而可能导致德国乃至欧洲对华认知的“安全化”趋势。

默茨的并行思维或损害中德经贸合作，可能推动经贸政策从“谋互惠”到“去风险”演变。尽管德国仍视中国为重要经济伙伴，但新政府更强调减少对华依赖，设立专家委员会评估经济风险。此类“既合作又防范”的举措可能削弱双边经济互补性，导致经贸摩擦加剧。

另值得注意的是，默茨政府希望建立“独立的中国知识”体系，减少对华认知的“外部影响”，同时强调与欧盟及美国协调对华政策，随着影响因素增多，默茨政府呈现出随时有与美国打配合的意愿和可能，“以最大可能地巩固与美国的关系”。

本文认为，德国新一届政府的对华政策仍将在“经济现实主义”和“意识形态理想主义”的矛盾中运行，虽然其政策框架尚未完全定型，但意识形态因素的上升可能使中德关系面临更多波折，中国需针对性调整策略，强化合作叙事，减少误判。

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德国默茨政府对华政策的延续与变化

2025年5月5日，德国由基督教民主联盟和基督教社会联盟组成联盟党与社民党签署联合执政协议，确定了德国新政府的执政纲领。5月6日，联盟党总理候选人默茨当选总理，由三党组成的新政府阁员宣誓就职，默茨总理领导的德国新一届政府正式开启工作。5月14日默茨在联邦议会发表新政府首个施政演讲，宣布其内政外交工作的重点，其中也涉及对华政策。纵观这个讲话以及德国上届与本届政府联合执政协议和新政府相关阁员涉华言论，可以比较清晰地看到德国新一届政府对华政策的主要特点和趋势：

一、对华战略定位意识形态色彩增强，涉政立场可能趋硬

默茨总理在施政声明中强调，中国既是德国和欧洲在应对全球性挑战和经济领域的重要合作伙伴，也是“战略风险”，更越来越多地展现出“制度性对立”（systemische Rivalität）元素，因此要“战略去风险”。默茨明显延续了德上届政府对华政策“三重定位”的原则。有所不同的是，德上届政府对华政策整体上在 “伙伴关系、竞争和制度对立三个维度”上保持平衡，意识形态色彩的“制度对手”是其中一部分，合作与竞争则是主要内容。本届政府对华战略定位明显地从三维并重向一维突出演变，执政协议中明确提出：“我们必须认识到，中国的行动已凸显制度对立元素”。值得注意的是，联盟党此前在竞选纲领中还从“制度竞争”角度定位对华战略，但在最终的政府执政协议把这一表述变成了“制度对立”，显然强调了“对立”。从“三重定位”到“一重定位”，从“竞争”到“对立”，透露出德国新政府各党派对华战略的意识形态“对立意识”增强，意味着其未来在个别涉及政治事务的议题上对华立场趋硬，本届德国政府涉华战略认知和互信的进程会出现更多波折。

默茨总理本人也多次渲染中国是“制度对手”，倾向“中国制度威胁”和“反民主轴心”叙事。此前在联邦议会发言中，默茨认为中国等国要“在全球各个地区发挥了破坏稳定的作用，压缩了民主国家的行动空间”。默茨施政演讲中虽没有提及“轴心”叙事，但强调“制度性对立”和大国政治是国际秩序深刻变化的核心因素。这透露出默茨对世界格局的认知深受“民主与非民主”二元对立逻辑的影响，其对华战略认知和定向也将受制于此。

二、对华经贸政策在“谋互惠”偏向“去风险”，双边经贸摩擦可能增多

默茨总理明确提到，中国是德国经济领域的重要合作伙伴，这表明，德国新政府仍然延续历届政府的传统，把经贸合作置于德对华政策的重点领域。变化之处在于，上届政府联合执政协议提出，“希望在与中国日益加剧的竞争中建立公平原则”，致力于实现“互惠”，而新的一届德国政府主打经济牌，延续重视中国经贸关系的传统，在“互惠”中更强调德国利益，特别是要强化“去风险”。本届政府的执政协议指出，希望“敦促中国遵守已经达成一致的规则，并充分确保互惠”，意思是上届政府已经与中方达成的规则，中方要履行承诺。为此，新政府将设立一个“专家委员会”，其任务是，在年度报告中“分析和明确经济关系的风险、依赖性与脆弱性”，提出“降低风险的措施”。由此可见，两届政府的对华经贸合作政策大体一致，均强调“机遇”与“风险”的平衡，但新政府偏重“风险叙事”，要把对华的“去风险”战略“落到实处”。这预示着，德国政府在经贸问题上更关注细节，对具体经贸问题干预更多，一般经贸议题被“政府化”和“政治化”的概率加大，双方因经贸问题引发的政府层面的摩擦将增加。

默茨本人及联盟党的竞选纲领也凸显“机遇”与“风险”并重的叙事。联盟党竞选纲领提出希望与中国“在经济上保持紧密联系”，同时要通过多种方式“减少核心经济的依赖性”，“正确地进行去风险”，视“去风险”为更重要的原则与目标。默茨年初在科尔伯基金会外交政策演讲中称“在中国投资是一个涉及巨大风险的决定”，呼吁德国企业谨慎投资、降低风险。德执政联盟各党对华经贸政策基调各有侧重，基民盟和绿党更强调“去风险”；社民党主张保持互惠和去风险之间的平衡；基社盟则更强调对华经贸关系的互惠因素，该党主席、巴伐利亚州州长索德尔新政府的核心权力人物，他主张应加强国际经济合作，少些道德说教。可以预见，各党派主张将深度影响德政府的对华经贸政策。

三、对华政策既要自主务实，建立“独立的中国知识”体系，又强调与盟友协调，影响因素增多。

上届政府的联合执政协议首次提出要建立德国的“中国战略”，目标是“显著提升（德国的）亚洲能力与中国能力”，为此需要一项各方参与“涵盖范围广泛的中国战略”。上届政府经过曲折协商出台的《中国战略》被认为是各方妥协的产物，确定了基于“合作者、竞争者和对手”三重定位的对华战略原则。本届政府执政协定则重在“落实”，明显有“去风险”的意图，确定了多项具体措施，如，经济方面设立“专家委员会”，落实“去风险”战略；安全与防务方面，将“扩大对虚假信息活动的研究”，针对包括中国在内的国家和地区“加强区域研究并建立一个支持安全与防务研究的资助框架”，构建“独立的中国知识”网络，此处所谓“独立”主要是指德国的“中国知识”“不受中国影响”；涉华政策制定方面，将根据“去风险”的原则继续“修订中国战略”，细化具体措施。本届政府的执政协议与联盟党竞选纲领均提到“以自信应对中国”，凸显出德国面对中国快速发展、中德力量关系发生结构性变化，尚不知如何有效应对的战略焦虑和无奈，透出自信缺位的心态，这可能影响德国新政府与中国的政治沟通。尽管如此，新政府执政协议显示，在涉及中国核心利益方面与上届政府一样，强调“一个中国政策”，指出对台湾现状的改变要基于“和平”方式且“经双方同意”，但本届政府执政协议减少了“国际法”、“人权”等关键词，代之以“符合德国和欧洲利益”，还删去了支持台湾“实质参与”国际组织等表述，也透出新政府在台湾等涉及中国核心利益议题上可能采取更现实主义做法的倾向。

除了上述转变，本届政府强调要在与盟友与合作伙伴的协调下制订对华政策。上届政府也有类似表述，即，对华政策将与“大西洋合作伙伴保持密切协调，也寻求与理念相近的国家合作”，突出要在“欧盟对华框架内”确定德国的“中国战略”。与此相同，本届政府也强调，“一个在欧盟内部以及与其他合作伙伴之间协调一致的对华政策至关重要”。值得注意的是，联盟党的竞选纲领与上届政府一样强调对华政策要“与美国保持紧密协调”，类似表述没有出现在新政府执政协议中，这显然是因美欧关系近期矛盾所致，透出德国新政府不再确信其对华战略是否还能与美国保持一致。尽管如此，新政府的“美国情结”可能仍会影响其对华认知和战略定位。25年2月13日，默茨在亲美的“大西洋桥协会”官网专稿中写道：“在应对中国方面，密切协调和共同行动可以为（欧美）双方提供附加价值”，意思是，共同的或配合美国的对华战略是有助于巩固德国和欧洲与美国的价值同盟。新任外长也多次强调德美关系的战略意义。可以预见，美国因素仍将对德国的涉华政策有重要影响，德国随时有与美国打配合的意愿和可能，“以最大可能地巩固与美国的关系”。默茨总理在施政演讲中透露，就职以来（不到两周）他已经和特朗普总理通话两次，很感激美国伙伴的支持。

德国新政府的任期刚刚开始，各项政策和措施尚未进入实施阶段，尽管如此，从新政府执政协议、主要党派文件和主要成员言论中可以清晰看出：德国新一届政府的对华政策仍将在“经济现实主义”和“意识形态理想主义”的矛盾中运行，核心内容是谋实惠和“去风险”，力求在经济务实合作中获得实际利益，助力实现新政府振兴德国经济的目标。与此同时，德对华“去风险”的意识形态因素增强，其政府干预涉华具体经贸事务将增多，双边经贸合作可能进一步“政治化”“复杂化”“专业化”和“细节化”。另一方面，随着基民盟主政，并掌控外交，其针对中国的“制度威胁”“战略风险”叙事趋势增强，将进一步影响德国乃至欧洲主流叙事空间，渗透力加大，可能会进一步负面塑造涉华国家形象。

中国宜有针对性地更新对德战略，做出相应的跨部门“综合性”“专业化”“细节化”的安排，加强“合作叙事”“共赢叙事”和成功案例传播，超越“制度对立”话语障碍，聚焦共同挑战、共同责任和共同利益，建立有效管理双方分歧和矛盾的机制，“帮助”德国在学理上克服国际秩序“民主与非民主”二元对立认知矛盾，在对华战略克服“去风险”与“求合作”的纠结，主动与德国各方共同引导中德关系平衡健康发展，使其成为两国各自外交整体布局中的积极因素，在促进双边关系发展的同时，共同应对世界格局日益动荡、气候变化和人工智等关键领域“全球失治”给人类造成的威胁，与新一届德国政府一起系统打造“共同责任关系”。作为世界经济第二和第三大国，中德有责任合作，用共同的力量为全球稳定和人类可持续发展承担责任，做出贡献，这也符合两国的根本利益。