大棋局：什么是海南自由港？

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官方此前已经宣布，要在今年（2025年）实施海南自由贸易港全面“封关”运作。昨天（7月23日），在国新办新闻发布会上，国家发改委副主任王昌林宣布，海南自由港将在2025年12月18日正式启动封关。

王昌林这样解释“封关”

——将海南岛全岛建成一个海关监管特殊区域，实施以“‘一线’放开、‘二线’管住、岛内自由”为基本特征的自由化便利化政策制度。“一线”放开，就是将海南自贸港与我国关境外其他国家和地区之间作为“一线”，实施一系列自由便利进出举措；“二线”管住，就是将海南自贸港与内地之间作为“二线”，针对“一线”放开的内容实施精准管理；岛内自由，就是在海南自贸港内，各类要素可以相对自由流通。

并且介绍了“封关”之后的“四个更加”

——一是实施更加优惠的货物“零关税”政策。“一线”进口的“零关税”商品税目比例将由21%提高至74%，在岛内享惠主体之间可以免进口税收流通，加工增值达到30%的可免关税销往内地。

二是实施更加宽松的贸易管理措施。在“一线”进口方向，对全国现有的部分禁止、限制类进口货物作出开放性安排。

三是实施更加便利的通行措施。以岛内现有8个对外开放口岸作为“一线”口岸，对符合条件的进口货物径予放行；设置运行海口新海港、海口南港等10个“二线口岸”，对进入内地的货物创新采取多种便捷通行举措。

四是实施更加高效精准的监管模式。对“零关税”货物、放宽贸易管理措施货物等实行低干预、高效率的精准监管，保障各项开放政策平稳落地。

此外，在发布会上，王昌林还表示，封关后大家（居住在海南以外的境内居民）到海南岛旅行、出差，都和现在一样，不需要办理额外的证件。

这次发布会关于海南自由港的介绍，信息量很大。但由于与会者使用了规范、严谨的政策语言，许多人对12月18日海南自贸港究竟如何“自由”和“开放”，仍然没有太准确的概念。

首先，我们需要厘清什么是“自由港”？在国际贸易和资金流动的语境下，自由港最显著的特征，一是“低税率”，二是“便利性”。

所谓“低税率”，就是说自由港对其他经济体输入的货物征收极低的关税甚至零关税；而“便利性”则是指自由港对于人员、货物的流动采取尽量简化的监管措施。

中国最典型的“自由港”香港，就很明显符合这两种特征。香港对绝大多数进出口货物都实行零关税政策，只有烟酒甲醇和汽柴油需要缴关税，也不设增值税、消费税等其他经济体普遍设置的税种。同时，香港对货物和人员往来也实行最简化的出入境政策。“低税率”+“高便利性”的组合，让香港成为亚太重要的贸易枢纽和金融中心。

海南自由港实行的是内地体制，但海南自由港同样具备“低税率”和“高便利性”两重特征。

所谓“低税率”，是指海南岛无论关税还是其他各项税率，都要显著低于全国其他地区。

在关税方面，过去海南岛默认进口商品征收关税，设“零关税”商品正面清单，只有清单上的商品才不收进口关税。而封关运作后，默认进口商品不征收关税，只有在“进口征税商品目录”上的商品才征收关税。“零关税”商品范围将从目前的1900个税目扩大到约6600个税目，“零关税”商品范围从21%增加到74%。

同时，海南在所得税方面，出台了企业和个人“双15%”政策，即无论企业和个人，都实行15%的单一税率。而在其他省份，企业所得税的单一税率是25%，个人所得税实行最高45%的累进税率。这也反映海南的税负水平明显低于其他省份。

而“高便利性”是指，境外货物和人员都可更自由地进入海南，比到境内其他省份方便。货物贸易方面，符合条件的境外货物，可以在8个现有对外贸易口岸直接放行；人口流动方面，有85个国家可以直接免签入境海南，免签政策全国最优。

虽然和香港相比，海南的税制仍然更复杂，税种更多，税率更高；在人员和货物往来的自由度上，海南也逊于香港。但海南自由港围绕“低税率”和“便利性”的制度设计，和全球自由港的通行逻辑是一致的。

这里，我用简单的三段话，来阐释封关后的海南。

第一，“封关”之后，在人员往来方面，海南和内地其他省份没有任何新的壁垒，继续保持完全自由流动。

第二，“封关”之后，海南岛作为中国内地“开放大门最大”的特殊区域，实行超过其他省份（但弱于港澳）的宽松签证和出入境政策，也就是说，海南会有内地最低的入境门槛。

第三，“封关”之后，由于海南自由港的“低税率”和“便利性”特征，海南市场和内地市场实际上存在税率和货物检验检疫的政策的落差。所以，要设置10个管理海南和内地之间货物往来的“二线口岸”，这些“二线口岸”会按照内地的检验检疫标准和通行税率标准对海南输往内地货物进行海关管理，如同内地和港澳之间的海关，也要对港澳输内地货物进行相应管理一样。

那么，又有人要问，既然中国已经有香港、澳门两个自由港？为什么还要设置海南自由港？

在笔者看来，决策者可能有三重考虑。

其一，香港、澳门的自由港地位是在特殊的历史时期形成的。在1997年香港政权交接和1999年澳门政权交接之前，这两个城市就已经是“自由港”了，严格来说，这是中华人民共和国“接收”而来的自由港，其自由港地位来源于港澳《基本法》对资本主义社会制度和生活方式的保障性条款。而海南自由港是中国政府独立规划、自主开放的结果，其设置更具有释放中国改革开放“正在进行时”的政策宣示意味。

其二，海南的面积之大，远非港澳可比。海南的面积大约是30个香港，这意味着海南自由港还有巨大的可开发、可建设面积。目前，香港作为自由港，其资金中转功能已经大大超过了货物中转功能，而海南和香港正好可以互补。港币实行联系汇率制是美元的镜像，香港自由港更多立足世界，在全球资本进入中国的过程中发挥独特作用；而海南自由港更多立足中国，在促进中国实业资本和海外实业资本双向流动的过程中，扮演以贸易促进实体经济的桥梁角色。在宏观上，高层希望香港和海南形成“自由港”领域的合理分工。

其三，构建“低税率”“高便利性”的自由港，一方面可以让更多游客（主要是境外游客）更容易地抵达海南，另一方面也可以让海南成为一个既能享受到全球货物“零关税”优势，又能爆买高性价比“中国制造”的购物天堂，补强海南旅游的吸引力。因此，海南自由贸易港“封关”运作，亦是推进海南“国际旅游岛”建设的一环。

海南封关将在12月18日实施。1978年12月18日，十一届三中全会在京闭幕，拉开了改革开放的大幕。王昌林说，在这一天启动封关运作，具有重要象征意义，也是向世界展示“我国坚定不移扩大高水平开放的决心和信心”。高层要对外释放的信号是，改革开放仍在进行时，全球资本放心来投资。

不过，12月18日这个日期，还有另外一重涵义。2024年12月17日到18日，领导人亲临海南三亚，在17日听取了海南省委、省政府的工作汇报，18日离开海南赴澳门参加庆祝澳门回归25周年系列活动。今年12月18日，恰是领导人来琼听取汇报1周年前后，在此时实施海南全岛封关，不只是对改革开放47周年的纪念，也反映出各方在落实最高层战略部署上的“只争朝夕”。

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