全国人大法工委关于行政诉讼法第四十六条起诉期限的权威解释

第四十六条 公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。

因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。

【释义】本条是关于直接起诉的一般起诉期限的规定。

起诉期限是当事人向法院提起诉讼，并获法院受理的期间，是起诉条件之一。起诉如无正当事由超过起诉期限，当事人则丧失诉权，法院将不再受理。确定起诉期限的目的是督促当事人及时启动权利救济程序，避免行政法律关系长期处于不确定状态。

一、将起诉期限由3个月改为6个月

本条将公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的起诉期限由原法规定的3个月调整为6个月，这是此次修改的重要内容之一。原法第39条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出行政行为之日起3个月内提出，法律另有规定的除外。此次修改过程中，有些意见提出，行政诉讼的起诉期限只有3个月，当事人很容易因超过起诉期限而失去请求法院救济的权利，应当适当延长起诉期限。同时，也有一些意见认为，行政行为涉及社会公共利益或国家利益，如果相应社会关系长时间不确定，可能造成社会公共利益或国家利益的损失。综合各方面考量，立法机关将3个月的起诉期限延长至6个月，这既有利于保护当事人诉权的实现，又不至于过分影响行政效率。

6个月的起算点是“自知道或者应当知道作出行政行为之日”，这一规定是对原法规定的“知道作出具体行政行为之日”的完善。一般情况下，行政机关作出行政行为都有相应的文书，如处罚决定、许可证照、确权证、征收决定等，在此情况下，行政机关完成送达程序，就属于“知道”或者“应当知道”。特殊情况下，需要结合常理和相关证据作出具体认定。“作出行政行为”包含两个要素：一是作出的主体，二是行政行为的内容。

相对于6个月的一般起诉期限，本条还规定了特殊起诉期限，即“法律另有规定的除外”。专利法第46条规定：专利复审委员会对宣告专利权无效的请求应当及时审查和作出决定，并通知请求人和专利权人。宣告专利权无效的决定，由国务院专利行政部门登记和公告。对专利复审委员会宣告专利权无效或者维持专利权的决定不服的，可以自收到通知之日起3个月内向人民法院起诉。土地管理法第16条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。水污染防治法第84条规定：当事人对行政处罚决定不服的，可以申请行政复议，也可以在收到通知之日起15日内向人民法院起诉。集会游行示威法第31条规定：当事人对公安机关依照本法第28条第2款或者第30条的规定给予的拘留处罚决定不服的，可以自接到处罚决定通知之日起5日内，向上一级公安机关提出申诉，上一级公安机关应当自接到申诉之日起5日内作出裁决；对上一级公安机关裁决不服的，可以自接到裁决通知之日起5日内，向人民法院提起诉讼。

二、关于最长诉讼保护期限

最长诉讼保护期限，是指公民、法人或其他组织不知道行政机关作出行政行为内容时的起诉期限。正常情况下，行政机关作出行政行为，应当告知相对人行政行为的内容，以期得到相对人的配合或者履行，实现行政行为的目的。但实践中也有不少案件，由于行政机关作出行政行为时没有告知相对人及利害关系人以及其他方面的原因，导致相对人及利害关系人迟迟不知道已作出行政行为。在此情况下，如果因为当事人无法“知道或者应当知道”而无法开始计算起诉期限，就会导致行政法律关系无限期地处于不稳定状态。为了解决这一问题，有必要确定一个最长保护期限，即作出的行政行为到某一时间点后，不论当事人是否知道或者应当知道，都不能再提起诉讼。本条规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过20年，其他案件自行政行为作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理，就是基于此而设定的最长起诉期限。最长20年的起诉期限，参考了民法的有关规定。民法通则第137条规定：诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算，但是从权利被侵害之日起超过20年的，人民法院不予保护。