入库案例：“不罚清单”是规范行政执法裁量权的示范，而不是适用“首违不罚”制度的限制

青岛某包装有限公司诉山东省青岛市即墨区市场监督管理局、青岛市即墨区人民政府行政处罚及行政复议案

——“不罚清单”是规范行政执法裁量权的示范，而不是适用“首违不罚”制度的限制

案例信息

入库编号：2025-12-3-001-011 / 行政 / 行政处罚 / 山东省青岛市中级人民法院 / 2023.02.03 / （2022）鲁02行终1098号 / 二审 / 入库日期：2025.06.30

裁判要旨

1.行政相对人系初次违法且危害后果轻微并及时改正的，行政机关可以不予行政处罚；行政机关作出的行政处罚违反过罚相当原则，行政相对人请求撤销该行政处罚决定的，人民法院依法予以支持。
　　2.地方制定的行政处罚“不罚清单”是规范行政执法裁量权的示范，而不是限制“首违不罚”制度适用的清单。对于符合“首违不罚”情形的轻微违法行为，行政机关以该行为不在“不罚清单”之列予以抗辩的，人民法院不予支持。

基本案情

2021年9月7日，山东省青岛市即墨区市场监督管理局（以下简称即墨区市监局）对青岛某包装有限公司进行现场检查，发现其车间内有在用电动叉车一辆，该公司现场不能提供该车的检验、登记手续。即墨区市监局现场作出《特种设备安全监察指令书》并当场送达该公司。2021年9月8日，即墨区市监局以该公司涉嫌使用未检验的叉车为由立案。后青岛某包装有限公司分别于2021年9月30日、11月3日、11月4日向即墨区市监局提交了公司负责人的特种设备作业人员申请材料受理凭证、新购置叉车的《合格证明书》《特种设备检验意见通知书（1）》《机动工业车辆定期（首次）检验报告》《特种设备使用登记表》《特种设备使用登记证》，并对案涉叉车进行报废处理。2021年12月17日，即墨区市监局作出青即市监行处字〔2021〕874号《行政处罚决定书》，对该公司罚款人民币3万元。青岛某包装有限公司缴纳罚款后向青岛市即墨区人民政府申请行政复议，要求撤销案涉处罚决定。青岛市即墨区人民政府经审查，于2022年5月15日作出即复决字〔2022〕第51号《行政复议决定书》，维持了涉案行政处罚决定。青岛某包装有限公司不服，提起行政诉讼。

山东省莱西市人民法院于2022年10月8日作出（2022）鲁0285行初61号行政判决：一、撤销被告即墨区市监局于2021年12月17日作出的青即市监行处字〔2021〕874号《行政处罚决定书》；二、撤销被告青岛市即墨区人民政府于2022年5月15日作出的即复决字〔2022〕第51号《行政复议决定书》。宣判后，即墨区市监局不服，提起上诉。山东省青岛市中级人民法院于2023年2月3日作出（2022）鲁02行终1098号行政判决：驳回上诉，维持原判。即墨区市监局仍不服，向山东省高级人民法院提出再审申请。山东省高级人民法院于2023年8月21日作出（2023）鲁行申 986 号行政裁定：驳回即墨区市监局的再审申请。

裁判理由

本案的争议焦点为：对青岛某包装有限公司的违法行为是否可以不予行政处罚，以及“不罚清单”能否限制“首违不罚”制度的适用。

其一，本案可以适用“首违不罚”的规定。行政处罚法第六条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”故行政处罚的目的并不在于罚款等行政处罚本身，而是通过惩戒性的措施教育公民、法人或者其他组织自觉守法，从而达到预防违法的实际效果。行政处罚法第三十三条第一款规定：“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。”鉴此，对于违法行为同时满足初次违法、危害后果轻微、及时改正三项条件的，行政机关可以不予行政处罚。

《中华人民共和国特种设备安全法》第三十三条规定：“特种设备使用单位应当在特种设备投入使用前或者投入使用后三十日内，向负责特种设备安全监督管理的部门办理使用登记，取得使用登记证书。登记标志应当置于该特种设备的显著位置。”故青岛某包装有限公司确系违反了该规定。同时，被告即墨区市监局对原告系初次违法、所涉特种设备数量较少及青岛某包装有限公司在自用该叉车过程中也未造成实际危害后果等事实予以确认，且在即墨区市监局作出《特种设备安全监察指令书》之后，青岛某包装有限公司也及时将案涉叉车进行报废处理，又购置了新的、经登记检验合格的叉车并申请了特种设备作业人员资格，消除了案涉叉车的安全隐患，符合对先前违法行为进行及时纠正的情形。即墨区市监局通过前期的现场检查、调查询问、指令改正等行为，其引导和促进企业自觉守法的目的已经达到，故青岛某包装有限公司的行为已满足了“首违不罚”的要求。在此情形下，即墨区市监局虽有行政处罚的裁量权，但其作出罚款三万元的行政处罚，未充分衡量违法情节、危害程度和当事人主动自我纠错等因素，作出的案涉处罚有违行政处罚过罚相当的原则，属于适用法律错误。

其二，“不罚清单”是示范，不能限制“首违不罚”制度适用。即墨区市监局主张原告违法行为属于安全生产领域，不在《山东省轻微违法行为不予处罚清单》之中，不应当免除处罚。经审查认为，“不罚清单”是示范，而不能限定“首违不罚”制度的适用。不论是行政处罚法的“首违不罚”规定，还是《山东省轻微违法行为不予处罚清单》（2021年版），均体现了对初次轻微违法行为的容错纠错机制，引导行政相对人及时自我改正，主动消除、减轻社会危害后果。因此，行政机关在执法时采取的行政措施、作出是否处罚及如何处罚的结论应当具备必要性、适当性，做到宽严相济、过罚相当，尽量采用对行为主体权益减损最小的方式实现立法目的。“不罚清单”虽未列明特种设备轻微违法不予处罚的情形，但亦未将其排除在外，根据行政处罚法的相关规定，行政执法机关仍可以适用“首违不罚”制度。

综上，原告使用的案涉叉车未经检验合格属实，但是即墨区市监局在职权范围内，未充分衡量违法情节和危害程度等因素，作出的处罚有违行政处罚过罚相当原则，不符合“首违不罚”的规定精神，依法应予撤销。

裁判要旨

1.行政相对人系初次违法且危害后果轻微并及时改正的，行政机关可以不予行政处罚；行政机关作出的行政处罚违反过罚相当原则，行政相对人请求撤销该行政处罚决定的，人民法院依法予以支持。

2.地方制定的行政处罚“不罚清单”是规范行政执法裁量权的示范，而不是限制“首违不罚”制度适用的清单。对于符合“首违不罚”情形的轻微违法行为，行政机关以该行为不在“不罚清单”之列予以抗辩的，人民法院不予支持。

关联索引

《中华人民共和国行政处罚法》（2021年修订）第5条第1款、第6条、第33条第1款

一审： 山东省莱西市人民法院（2022）鲁0285行初61号行政判决（2022年10月8日）

二审：山东省青岛市中级人民法院（2022）鲁02行终1098号行政判决（2023年2月3日）