从芬太尼前体出口管控看中美禁毒合作新动向 解读商务部公告73号

一、前言

2025年11月10日，商务部会同公安部、应急管理部、海关总署和国家药监局联合发布商务部公告2025年第73号（关于调整《向特定国家（地区）出口易制毒化学品管理目录》《特定国家（地区）目录》的公告），宣布将美国、墨西哥、加拿大增列入《特定国家（地区）目录》，并对向这三个国家出口的13种易制毒化学品的出口实施许可证管理。这一看似技术性的行政许可措施，实则是中美在芬太尼问题上重新走向合作的标志。

本公告的出台并非孤立事件，而是中美两国在经贸、禁毒等领域长期博弈与政策协调的产物。通过10月底的中美元首釜山会晤和双方经贸团队在吉隆坡展开的磋商，双方就以下事宜达成一致意见：美方取消对中国商品加征的10%“芬太尼关税”，中方则加强对北美地区的易制毒化学品的出口管理。

中美双方在禁毒领域所展现的合作姿态，并非一蹴而就。要深刻理解此番政策调整的战略意义，首先必须厘清芬太尼及其前体化学品的管制体系，并回顾中美两国在此问题上错综复杂的分歧与合作历程。

二、芬太尼及其前体化学品的管制与中美分歧

众所周知的是，在2025年初，特朗普政府以中国未能有效管控芬太尼前体化学品出口为由，通过行政命令对中国商品加征最高达20%的关税。中方对此多次指出，美方以芬太尼为由对中国加征关税“毫无根据”，是“典型的保护主义、单边主义和霸凌主义行径”。实际上，中美在芬太尼议题上的互动，远非近期才开始，它经历了一个从执法合作到贸易摩擦，再寻求新的解决方案的复杂过程。

（一）芬太尼及其前体化学品的国际与国内管制

芬太尼是一种强效合成阿片类药物，自其于1959年首次被合成以来，其一直被用作医疗领域的止痛药和麻醉剂。由于芬太尼具有滥用和成瘾风险，联合国于1964年将其纳入国际管制范围。

我国长期以来一直严厉打击芬太尼类物质犯罪。在2013年版《麻醉药品品种目录》中，列管13种芬太尼类物质。在《非药用类麻醉药品和精神药品管制品种增补目录》中，2015年10月列管乙酰芬太尼等6种芬太尼类物质；2017年3月列管卡芬太尼、呋喃芬太尼、丙烯酰芬太尼和戊酰芬太尼4种芬太尼类物质；2018年9月列管四氢呋喃芬太尼和4-氟异丁酰芬太尼2种芬太尼类物质2019年4月，中国发布《关于将芬太尼类物质列入〈非药用类麻醉药品和精神药品管制品种增补目录〉的公告》，将25种芬太尼类物质列入管制目录，超过联合国规定管制的21种。

针对芬太尼类物质前体的管制，我国已列管4-ANPP、NPP、4-AP、1-boc-4-AP、Norfentanyl等5种芬太尼类物质前体，联合国2024年之前纳入管制的芬太尼类物质前体已经全部完成列管。联合国在2024年底纳入管制的4-哌啶乙烯缩酮、1-叔丁氧羰基-4-哌啶酮，我国公安部等六部门已于2025年6月20日联合发布《关于将4-哌啶酮和1-叔丁氧羰基-4-哌啶酮列为易制毒化学品管理的公告》，将其列入《易制毒化学品管理条例》附表《易制毒化学品的分类和品种目录》予以管制。

（二）中美在芬太尼治理方面的分歧

中美在芬太尼治理上曾有过成功的执法合作。早在2017年12月，两国执法部门便联合成功破获了首起芬太尼走私案件。当时，根据美国国土安全部移民海关执法局驻广州办公室通报的线索，中国公安部组织警力顺线侦查，全链条摧毁了一个非法加工、贩卖、走私芬太尼等毒品的犯罪团伙，缴获芬太尼11.9公斤。该案于2019年11月由河北省邢台市中级人民法院一审公开宣判。这一案件成为中美执法部门个案合作的成功典范。2022年7月，美国白宫国家禁毒政策办公室高级顾问在国会听证中称，中方在2019年实施的管制政策使得从中国直接运往美国的芬太尼及芬太尼类物质几乎降为零，其还特别指出，中国执法机构在西半球截获大量芬太尼前体及“前前体”化学品。

尽管存在执法合作，但美国国内阿片类物质危机持续加剧。美方在未能充分解决其国内监管不力这一根本问题的背景下，逐渐将矛头指向中国，质疑中国对芬太尼前体化学品的出口监管有效性，认为相关物质能够不受限制地通过海关渠道进入国际贸易流向，并最终流入美国。2023年9月15日，美国总统拜登将中国列入美国全球主要非法毒品生产国和贩运国名单，其背景是2022年12月《美国法典》第5555(b）条的修订，将“主要非法毒品生产国”的定义扩展至“对美国构成重大影响的非法毒品的前体化学品的生产国”。对此，我国外交部作出回应：“美方所谓认定没有事实根据，纯属恶意抹黑，中方对此坚决反对，已向美方提出严正交涉。”

2025年2月1日，美国政府以“打击芬太尼走私”为由，对所有中国输美商品加征10%的关税，同时，美国还将对墨西哥、加拿大输美商品加征25%的关税，其中，对加拿大能源产品的加税幅度为10%。同年3月3日，美国再次以芬太尼问题为由，提出对中国输美产品再加征10%关税。至此，美国对所有中国商品加征的20%芬太尼关税延续至2025年10月30日，目前仍有10%的加征关税。

三、商务部公告2025年第73号的规范解析

商务部公告2025年第73号的公布本质上是对《向特定国家（地区）出口易制毒化学品管理目录》《特定国家（地区）目录》进行的一次调整，其上级规范由低至高的位阶依次是《向特定国家（地区）出口易制毒化学品暂行管理规定》《易制毒化学品进出口管理规定》《易制毒化学品管理条例》和《对外贸易法》。以下，本部分将结合上述法律法规及其他规范性文件，对商务部公告2025年第73号展开解析。

（一）何谓“易制毒化学品”

按照《易制毒化学品管理条例》的定义，易制毒化学品分为三类：第一类是可以用于制毒的主要原料，第二类、第三类是可以用于制毒的化学配剂。目前，《易制毒化学品进出口管理规定》同样遵循了上述定义，其具体种类见《易制毒化学品管理条例》附表所列可用于制毒的主要原料及化学配剂。

需要说明的是，《易制毒化学品进出口管理目录》与《向特定国家（地区）出口易制毒化学品管理目录》并非一一对应的关系。譬如，乙醇、碳酸钠（纯碱）和碳酸氢钠（小苏打）等常见的食品原料或添加剂，其并未被列入《易制毒化学品进出口管理目录》，但属于《向特定国家（地区）出口易制毒化学品管理目录》的管理范围。对于上述物项，此外，商务部公告2025年第73号新增的13种受管控物质，同样并非全部属于我国过往法律意义上的易制毒化学品。例如，“1,4-二氧杂-8-氮杂螺[4.5]癸烷”在此前从未被列入易制毒化学品的相关目录中，但其系合成芬太尼的关键前体、在化学合成中相对容易被转化为受严格管制的4-哌啶酮，故我国对其流向美墨加三国实施严格管控。

（二）何谓“特定国家（地区）”

从规定的位阶来看，《易制毒化学品进出口管理规定》与《向特定国家（地区）出口易制毒化学品暂行管理规定》的效力层级一致，只不过，《易制毒化学品进出口管理规定》第五十四条规定了“《向特定国家（地区）出口易制毒化学品暂行管理规定》中与本办法规定不一致的，从其规定”。换言之，《向特定国家（地区）出口易制毒化学品暂行管理规定》还属于特别法，应当优先适用。

特定国家通常被认定为毒品制造、走私或滥用风险显著高的区域。原先被列入《特定国家（地区）目录》的缅甸、老挝和阿富汗，属于公认的毒品产地。商务部公告2025年第73号新增的三个国家，美国和加拿大显然不属于此列，但却是芬太尼及相关物质的流入国，此外，正如上文所述，美国政府在今年年初也对墨西哥和加拿大输美商品加征关税。

（三）易制毒化学品的出口监管

我国向来严格管控易制毒化学品的出口。早在1988年，我国开始对醋酸酐、乙醚、三氯甲烷三类可供制造毒品的化学品实施管控。1993年，我国对《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药品公约》所列举的22种易制毒化学品实施出口许可证管理，并于同年发布《易制毒化学品进出口管理暂行规定》和《易制毒化学品进出口管理规定》。2005年，商务部等多部门联合出台《向特定国家（地区）出口易制毒化学品暂行管理规定》。至此，我国出口易制毒化学品的法规体系基本形成。

尽管易制毒化学品并不属于严格法律意义上的两用物项，但依据《易制毒化学品进出口管理规定》，经营者申请进出口易制毒化学品，应通过商务部两用物项和技术进出口管理电子政务平台如实、准确、完整填写《易制毒化学品进（出）口申请表》，并提交电子数据，商务主管部门审查后并作出是否许可的决定，发放《两用物项和技术进（出）口批复单》，经营者凭《两用物项和技术进（出）口批复单》依据《两用物项和技术进出口许可证管理办法》有关规定申领两用物项和技术进（出）口许可证。

为防止易制毒化学品被用于制造毒品，《易制毒化学品管理条例》还专门设立了国际核查制度。根据《易制毒化学品进出口国际核查管理规定》，《国际核查易制毒化学品管理目录》所列易制毒化学品的进口、出口实行国际核查管理制度。上述管理目录虽仅罗列了33种易制毒化学品，但这并不意味着国际核查的范围仅限于此，如果企业向特定国家（地区）出口易制毒化学品，那么相关货物均需实施国际核查。

四、结语

总体而言，商务部公告2025年73号针对美加墨三国实施的《向特定国家（地区）出口易制毒化学品管理目录》，不仅是中美经贸谈判的成果，也是中国持续履行国际禁毒义务的体现。例如，美国缉毒署在5月发布的年度报告中指出，2024年全年芬太尼纯度持续下降，这与墨西哥制毒团伙获取关键前体化学品受阻的迹象相符。美国海关及边境保护局数据也显示，2024年在边境截获的芬太尼数量有所减少，且将继续下降。考虑到美国目前仍对所有中国输美商品仍保留10%的加征关税，未来中美在打击芬太尼非法贩运方面仍有进一步合作的空间。

本文作者：上海兰迪（深圳）律师事务所 海关与财税团队 陆怡坤律师