我国降低相关两用物项对美出口管制——解读商务部72号、46号公告

一、前言

2025年11月9日，商务部发布公告2025年72号（以下简称“72号公告”），宣布自即日起至2026年11月27日，商务部公告2024年第46号（《关于加强相关两用物项对美国出口管制的公告》，以下简称“46号公告”）第二款暂停实施。

46号公告第二款规定：“原则上不予许可镓、锗、锑、超硬材料相关两用物项对美国出口；对石墨两用物项对美国出口，实施更严格的最终用户和最终用途审查。”该条款的暂停实施并不意味着中国不再对镓、锗、锑、超硬材料、石墨相关两用物项进行出口管制。这些物项已被列于《两用物项出口管制清单》，出口此《清单》内两用物项仍需向商务部申请许可，只是审批的力度从“原则上不予许可”“实施更严格的审查”调整为两用物项普遍适用出口许可证审批力度。如果借用美国出口管制的相关概念，即所涉物项的出口许可审批从“推定拒绝”变更为“逐案审批”。

在全球经贸格局充满不确定性的背景下，关税与出口管制成为地缘政治谈判的筹码，相关政策频繁变动。根据我国《出口管制法》相关规定，出口经营者有义务依法依规出口，如触犯管制规定，可能面临行政处罚甚至刑事追责。因此出口经营者有必要详细了解我国出口管制制度及最新规则动向，以规避风险。

72号公告虽降低了镓、锗、锑、超硬材料、石墨相关两用物项对美出口管制力度，但相关物项仍然受到出口管制。为明晰出口风险，本文将结合我国出口管制制度深入解读72号、46号公告。

二、我国《出口管制法》下的管制物项

《出口管制法》第二条规定：“国家对两用物项、军品、核以及其他与维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务相关的货物、技术、服务等物项（以下统称管制物项）的出口管制，适用本法。”从表现形式来看，我国《出口管制法》下的管制物项包括：

1.《两用物项出口管制清单》《核出口管制清单》《军品出口管理清单》《两用物项与技术进出口许可证管制目录》（以下统称管制清单）所列物项。

需注意，《两用物项与技术进出口许可证管制目录》分为《两用物项和技术进口许可证管理目录》（包括监控化学品管理条例名录所列物项、易制毒化学品、放射性同位素、商用密码进口许可清单所列物项）和《两用物项和技术出口许可证管理目录》（包括《两用物项出口管制清单》所列物项、《核出口管制清单》所列物项和技术以及易制毒化学品）两个部分。《两用物项出口管制清单》是《目录》的一部分，进出口《目录》所列物项、技术，均应依法办理两用物项和技术进出口许可证。

2.国家出口管制管理部门对出口管制清单以外的货物、技术和服务实施的临时管制措施。

临时管制的实施期限不超过二年。临时管制实施期限届满前应当及时进行评估，根据评估结果决定取消临时管制、延长临时管制或者将临时管制物项列入出口管制清单。

3.“兜底条款”。

出口管制清单所列管制物项以及临时管制物项之外的货物、技术和服务，出口经营者知道或者应当知道，或者得到国家出口管制管理部门通知，相关货物、技术和服务可能存在以下风险的，应当向国家出口管制管理部门申请许可：（一）危害国家安全和利益；（二）被用于设计、开发、生产或者使用大规模杀伤性武器及其运载工具；（三）被用于恐怖主义目的。

三、72号、46号公告的主要内容

如上文所述，即使72号公告宣布暂停46号公告第二款的实施，但公告涉及的物项仍受到出口管制，因此仍有必要了解相关物项现行的出口管制措施。

72号公告规定：“经批准，自即日起至2026年11月27日，商务部公告2024年第46号（《关于加强相关两用物项对美国出口管制的公告》）第二款暂停实施。”

46号公告规定：“一、禁止两用物项对美国军事用户或军事用途出口。二、原则上不予许可镓、锗、锑、超硬材料相关两用物项对美国出口；对石墨两用物项对美国出口，实施更严格的最终用户和最终用途审查。”

（一）“禁止两用物项向美国军事用户或军事用途出口”

1.要区分“禁止”与“限制”的概念

我国《出口管制法》上的“限制”是指在一定条件下，可以出口。如出口管制清单内产品，在获得出口许可证后，可以出口。“禁止”则是在任何情况下均不能出口。

2.公告所涉及两用物项的范围。

两用物项是指既有民事用途，又有军事用途或者有助于提升军事潜力，特别是可以用于设计、开发、生产或者使用大规模杀伤性武器及其运载工具的货物、技术和服务，包括相关的技术资料等数据。

因此，《两用物项出口管制清单》暂未列名的，但符合上述两用物项概念的货物、技术和服务，也可能在公告所指的禁止出口范围内。比如针对特定物项的临时管制措施，在临时管制有效期内，并不在《两用物项出口管制清单》内，但在实施期限届满前，又被纳入管制清单，这是清单范围的有限性和滞后性。（临时管制也需要发布公告，跟清单范围本身不冲突。）

3.美国军事用户与军事用途

《出口管制法》第十条规定：“根据维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务的需要……国家出口管制管理部门会同有关部门可以禁止相关管制物项的出口，或者禁止相关管制物项向特定目的国家和地区、特定组织和个人出口。”

46号公告的“美国军事用户或军事用途出口”就属于被禁止的最终用户和最终用途。目前，我国出口管制管理部门未发布外国军事用户的清单，也暂未发布规定对“军事用户”及“军事用途”的概念进行定义，而是以具体规章或规范性文件的形式列明受限制的“军事用户”等。2024年5月22日、2024年9月18日、2024年10月10日、2024年12月5日、2024年12月27日，外交部分别发布令第7、12、13、14、16号，宣布对美国军工企业及高级管理人员采取反制措施，并列举了相关企业和人员，禁止我国境内的组织、个人与清单内企业和人员进行有关交易、合作等活动。

在该清单内的企业便属于美国军事用户限制范围，但这并不意味着清单外的企业就不是美国军事用户，还需要由国家出口管制管理部门根据出口经营者提交的管制物项最终用户和最终用途证明文件进行评估、核查。

（二）镓、锗、锑、超硬材料、石墨相关物项的出口管制政策

1.我国对镓、锗相关物项的出口管制

我国对镓、锗的出口管制始于2023年8月1日生效的商务部、海关总署公告2023年第23号（关于对镓、锗相关物项实施出口管制的公告），该公告宣布对镓相关单质、锗相关单质实施出口管制，属于临时管制措施。

2024年11月15日，商务部、工业和信息化部、海关总署、国家密码局公告2024年第51号发布的《两用物项出口管制清单》将镓相关单质、锗相关单质列入出口管制清单，23号公告失效。根据《两用物项出口管制清单》，我国目前对下列镓、锗相关物项实施出口管制：

2.我国对锑相关物项的出口管制

早在1998年，海关总署署办〔1998〕163号就明确将锑品作为重点敏感商品管理。锑品出口要严格凭有效出口许可证验放。2000年12月4日，对外贸易经济合作部发布《钨及钨制品、锑及锑制品出口经营管理暂行办法》，宣布自2001年1月1日起对锑及锑制品开采、生产和销售实行总量控制，并对出口实行配额和许可证管理，锑及锑制品出口由外经贸部核定具有锑及锑制品出口经营资格的企业按照有关规定经营。该暂行办法于2021年9月1日起失效。

2007年12月29日，商务部、海关总署公告2007年第101号公布《2008年出口许可证管理货物目录》，对锑及锑制品实行出口配额许可证管理，并实行国营贸易管理，该管理政策一直延续至2016年。

2016年12月30日商务部、海关总署公告2016年第86号公布的《2017年出口许可证管理货物目录》将锑及锑制品从出口配额许可证管理变更为出口许可证管理，由商务部、商务部驻各地特派员办事处负责签发出口许可证。直至《2025年出口许可证管理货物目录》，仍将锑及锑制品列为出口许可证管理货物。因锑相关物项被列于《两用物项出口管制清单内》，如出口经营者取得《两用物项和技术出口许可证》的，可免于申领出口许可证。

2024年8月15日，商务部、海关总署公告2024年第33号（关于对锑相关物项、超硬材料相关物项实施出口管制的公告）宣布对锑相关物项、超硬材料相关物项实施出口管制，属于临时管制措施。随后，锑相关物项被列入2024年11月15日公布的《两用物项出口管制清单》，33号公告失效。因此，目前出口下列锑相关物项需要申请两用物项出口许可证：

3.我国对超硬材料相关物项的出口管制

我国对超硬材料的出口管制始于商务部、海关总署公告2024年第33号（关于对锑相关物项、超硬材料相关物项实施出口管制的公告），随后超硬材料相关物项也被列入《两用物项出口管制清单》，如下图：

2025年10月9日，商务部、海关总署公告2025年第55号（关于公布对超硬材料相关物项实施出口管制的决定的公告）对超硬材料管制物项的范围进行了扩大，具体如下图。但该公告经商务部、海关总署公告2025年第70号确定，自2025年11月7日起至2026年11月10日，暂停实施。

4.我国对石墨相关物项的出口管制

2006年7月27日发布的商务部、国防科工委、海关总署公告2006年第50号宣布对石墨类相关制品实施临时出口管制措施。商务部、海关总署公告2023年第39号（关于优化调整石墨物项临时出口管制措施的公告）对50号公告所列的物项范围进行优化调整，对部分物项实施出口管制。随后，石墨相关物项被列入《两用物项出口管制清单》，如下图：

2025年10月9日发布的商务部、海关总署公告2025年第58号宣布对人造石墨负极材料相关物项实施出口管制。但同样的，该公告经商务部、海关总署公告2025年第70号确定，自2025年11月7日起至2026年11月10日，暂停实施。

四、结语

72号公告对46号公告第二款的暂停实施是中美吉隆坡经贸磋商的结果。同样的，2025年11月7日，商务部、海关总署发布2025年第70号公告宣布，自公告发布之日至2026年11月10日，暂停实施商务部、海关总署公告2025年第55号、56号、57号、58号，此一系列出口管制公告涉及稀土、超硬材料、锂电池和人造石墨负极材料相关物项。虽公告未明确是对美出口管制，但其实际是针对美国所发布的BIS 50%规则以及其他针对中国的关税及制裁措施所实施的反制措施。

相较于十月初我国频繁新发的出口管制公告，自中美吉隆坡经贸磋商后，暂未有新政策发布。我们也将继续关注出口管制领域，持续为出口经营者提供合规指引。

本文作者：上海兰迪（深圳）律师事务所 海关与财税团队 朱蕾律师