美国三权分立已近死亡

美国第四任总统、“宪法之父”詹姆斯·麦迪逊

作者：唐纳德·F·凯特尔（Donald F. Kettl）

不久前，一位朋友看着华盛顿的乱象说：“詹姆斯·麦迪逊（James Madison）一定在九泉之下死不瞑目。”我查了一下美国地质调查局的地震追踪器，果不其然，地图显示在他位于弗吉尼亚州蒙彼利埃的墓地周围确实出现了一系列震动。

原因在于：他写入宪法的三权分立制度已经——近乎——死亡。 国会已经丧失了塑造和约束行政权力的宪法职能。这一进程已持续多年，而特朗普政府则将其彻底固定了下来。

这种转变如此深刻且巨大，以至于很难再让宪法回到麦迪逊当年设计的平衡状态。

第一，特朗普利用前所未有的“行政命令飓风”埋葬了政府。 自罗纳德·里根以来，历任总统平均每年签署的行政命令在35（奥巴马）到55（特朗普第一任期）之间。拜登以41次紧随其后。

而截至12月初，特朗普在连任后的第一年内已经签署了218项行政命令。对总统来说，与国会谈判是件麻烦事，历任总统都喜欢通过行政行动来立法，但特朗普已将其作为战略的核心部分。

第二，特朗普将国会的拨款视为“仅供参考”的建议。 在不到一年的时间里，他的“撤销拨款”（rescissions）次数已占过去50年总量的40%。此外，政府问责局（GAO）发现，政府曾六次以上违法扣押资金，涉及从电动汽车充电、启蒙计划（Head Start）到医学研究和联邦紧急事务管理局（FEMA）资金等各个领域，扣押总额超过4000亿美元。

现任政府的立场源于“单一行政首长制”（unitary executive model）：国会可以拨款，但总统可以决定是否花这笔钱。麦迪逊在《联邦党人文集》第58篇中写道，国会的“财政权”（power of the purse）实际上可以被视为“任何宪法能够武装给人民直接代表的最完整、最有效的武器”。除非，总统夺走了这项权力。汉密尔顿随后也指出，打破这种平衡“将摧毁作为政治自由基础的权力划分；并为单一机构提供一切实施暴政的手段”。汉密尔顿曾是开国元勋中最坚定的行政权拥护者，但他绝不会容许走得这么远。

第三，特朗普团队通过取消行政支持，抹除了政府的主要职能。 虽然只有国会才有权裁撤机构及其职能，但政府通过解雇美国国际开发署（USAID）几乎所有的工作人员，实际上已经抹除了对外援助职能。

他还通过将教育部六个办公室的职能分配给四个不同的机构，削弱了教育计划。作为该计划的一部分，政府正在拆解国会的监督权。印第安人教育计划正移交给内政部，国际教育计划移交给国务院。基础教育、中等教育和高等教育的主要资助项目正被送往劳工部。前两项举措将使相关计划脱离原本负责劳工、卫生与公众服务以及教育的国会小组委员会的管辖。最后一项则会取消国会议员习惯性的监督。这是一箭双雕：既兑现了他（几乎）取消教育部的承诺，又顺便削弱了国会。

第四，国会没有从最高法院得到任何帮助，后者目前对政府的举措采取了默许态度。 大多数分析人士在阅读最高法院对“洛珀·布莱特企业诉雷蒙多案”（Loper Bright Enterprises v. Raimondo）的裁决时，正确地将其视为推翻了此前“切夫伦诉自然资源保护协会案”（Chevron）的判例。此前判例规定行政部门专家在解释法律时应获得尊重。现在的补救措施是：国会可以制定更详尽的法律来限制行政官。但指望国会做到这一点是不现实的。最高法院认为，在这种情况下，应由法院提供解释。因此，“洛珀·布莱特案”这一大胆举措对国会的削弱甚至超过了对行政部门的削弱。

随后，在“特朗普诉凯利案”（Trump v. Kelly）的口头辩论中，最高法院似乎准备通过推翻有着90年历史的“汉弗莱执行官案”（Humphrey’s Executor）先例来进一步扩大行政权。该先例规定总统不得随意解雇独立监管委员会的负责人。在这场争论中被忽略的一个重要潜流是：国会设立了这些独立监管委员会，并规定只有在“效率低下、失职或任内渎职”的情况下才能罢免委员。如果最高法院如预期般颠覆了这一先例，也将从根本上削减国会定义行政机构角色和权力的能力。

由此，最高法院只需再走一小步，就可以裁定总统可以解雇任何行政分支的雇员。这将彻底摧毁国会于1883年在《彭德尔顿法案》（Pendleton Act）中确立并在此后140多年里不断强化的“功绩制”（merit system）基本原则。如果总统既能解雇负责执行法律的人，又能瘫痪负责落实法律的机构，还能拒不执行国会批准的拨款项目，那么国会与行政分支之间的权力制衡将荡然无存。

最后，国会在约束行政分支方面处于战略劣势。 开国元勋们刻意将国会塑造成一个如《联邦党人文集》第63篇所述的“冷静且深思熟虑”的分支。保守派常指点出“审议式共和国”体现在国会中的智慧。

但现实情况却截然相反。斯蒂夫·班农（Steve Bannon）曾有过著名的言论，称需要“用废话淹没阵地”。特朗普政府越是搅乱局面，国会就越是迷失方向。国会的设计初衷就不是快速行动，而这种“淹没阵地”的策略意味着国会变得更加无法动弹。

人们可能会倾向于认为，换一个总统、换一届国会、换一个最高法院或许能拨乱反正。然而，特朗普团队行动极其迅速，意图使这种扭转变得不可能。即便另一位总统试图修复，也必然要先通过更多的行政命令来撤销特朗普的命令，而这只会继续将国会贬低到次要地位。

国会可以选择奋起反击，但这需要国会去做一些它日益无力完成的事情。自1997年以来，国会一直无法按时通过预算；自1998年以来，它仅有两次成功通过了涵盖超过半个财政年度的持续性决议案（Continuing Resolution）。

开国元勋们将国会定位为“人民的殿堂”，他们在起草宪法第一条（国会权力）上花费的心血远多于第二条（总统权力）。这是因为他们认为，防止总统越权的最终保障是一个强有力的国会。他们猜错了。

悲哀的结论是：特朗普的效率与手腕，遇上国会的麻木与迟缓，几乎扼杀了三权分立。 请继续关注蒙彼利埃墓地周围的震动吧。

作者简介：唐纳德·F·凯特尔（Donald F. Kettl）是美国马里兰大学公共政策学院荣誉教授及前任院长。他与威廉·D·埃格斯（William D. Eggers）合著有《破壁者：政府如何超越界限解决重大问题》（Bridgebuilders: How Government Can Transcend Boundaries to Solve Big Problems）。