中国国际经济交流中心被“整体划转”至中国社科院：谁是最早的智库，国家高端智库都有谁？

2026年1月，原先隶属于国家发改委的事业单位——中国国际经济交流中心被整体划转至中国社会科学院。

此举标志着中国国际经济交流中心——这一国内顶尖智库机构的主管单位由国家发展和改革委员会变更为了中国社会科学院，这也是近年来国内智库领域发生的最重要的机构调整事件。

那么，中国国际经济交流中心是一家怎样的单位？此次机构调整的背景是怎样的？“智库”在我国又经历了怎样的历史变迁呢？本文野望谷就给大家谈谈这个话题。

【一】

2009年3月，席卷全球的金融危机尚未散去阴霾，国际经济金融市场经历了自70年代石油危机后最严重的一轮大萧条，原先被视作主流的经济治理理论和政策均出现了较大偏差，人们痛定思痛后觉得需要对此深刻反思。

在此背景下，中国国际经济交流中心（以下简称“国经中心”）就在原先的国家发改委国际合作中心和对外开放咨询中心基础上，于2009年在北京永定门附近挂牌成立了。

国经中心刚一成立就受到了海内外的瞩目，最重要的原因就在于它拥有一个超豪华的阵容——

国经中心首任理事长是曾培炎，国经中心也是在他的牵头下组建起来的。

曾培炎出生在浙江绍兴的一个书香门第，他在50年代考入了清华大学无线电电子学系电子学专业，他在清华的一个同系师弟后来担任了重要的职务。大学毕业后，曾培炎被分配到第一机械工业部上海电器科学研究所，先后担任研究员、课题组组长，在这里他结识了一位对他此后影响颇大的副所长。

此后数十年中，曾培炎大部分时间都在一机部系统内耕耘，到80年代担任了改组后的电子工业部办公厅主任、计划建设司司长、副部长、党组副书记。90年代后，曾培炎进入了我国财经领域的最顶层治理机构——中央财经领导小组和国家计划委员会，直到后来成为了宏观经济管理领域的主要话事人之一。

除了曾培炎之外，董建华、蒋正华、唐家璇、徐匡迪都担任过国经中心的顾问。

在2015年换届时，原国家发改委副主任张晓强担任了国经中心常务副理事长、执行局主任，原国务院研究室主任、原国家行政学院党委书记魏礼群担任了国经中心常务副理事长，原商务部原副部长魏建国担任了国经中心副理事长、执行局常务副主任，原河南省副省长张大卫担任了国经中心执行局常务副主任、秘书长；

此外，刘遵义、李荣融、张国宝、林毅夫、郑新立、赵进军、胡祖才、姚中民、聂振邦、钱颖一、戴相龙担任了国经中心副理事长。

目前，在毕井泉之后，国经中心理事长一职就一直处在空缺状态；

现任国经中心常务副理事长、执行局主任是原国务院研究室主任、国家发改委副主任、国家统计局局长宁吉喆，现任国经中心副理事长、执行局副主任是原国务院发展研究中心副主任王一鸣和原中国人民银行副行长、国家外汇管理局局长、原中国进出口银行董事长胡晓炼；

而在36位现任国经中心常务理事中，则还浮现着王石、王文彪、刘积仁、李东生、汪建、陈东升、张朝阳、陈炎顺、周子学、南存辉、饶毅、施一公、鲁伟鼎这些知名企业家和学者的名字。

近年来，国经中心定期举办的“经济每月谈”、每年于中央经济工作会议结束后举办的“中国经济年会”、每两年举办一次的“全球智库峰会”在业内都拥有不小影响力。国经中心向上呈送的内参报告多达数千份，其中有相当一部分都得到了高层的批示，对经济治理决策产生了重大影响。

多年以前，原国经中心副总经济师徐洪才曾总结过国经中心在经济治理决策建议上的五大成果——

一是促成国家外汇管理局成立“外汇储备委托贷款管理办公室”，让央行庞大的外汇储备经由商业银行贷款给工商企业，用以支持中国企业的海外并购；

二是认为国家开发银行的职能不应定位于商业银行，促成其重新定位为开发性金融机构，以求体现国家战略意图、弥补商业性金融机构的不足；

三是建议由中国牵头发起设立亚洲基础设施投资银行（简称“亚投行”），这是首个由中国倡议设立的国际多边金融机构；

四是联合美国全国商会共同主办了多轮“中美工商领袖和前高官对话”，该对话平台在中美双边经贸领域拥有较高影响力；

五是组织了对“一带一路”战略的前期研究，得到了高层的重视，为相关决策提供了重要参考依据。

此次调整前，国经中心的上级主管单位是国家发改委。国家发改委下面有20多个直属事业单位，其中包括了多家智库机构，除了国经中心之外，国家发改委旗下另一个著名的智库就是宏观经济研究院了。

而与国家发改委不同，中国社科院本身就是一家事业单位。在中编办“三定”中，中国社科院的定位是“马克思主义的理论阵地、为党中央和国家决策服务的思想库、中国哲学社会科学研究的最高学术机构和全国哲学社会科学综合研究中心，为正部级”。

中国社科院下面涵盖了马克思主义研究学部、文学哲学学部、历史学部（中国历史研究院）、经济学部、社会政法学部、国际研究学部、综合研究学部等7个学部，每个学部向下又涵盖了3到9个不等的专业研究所（研究院）。这次被整体划入中国社科院的国经中心，则是被归入了综合研究学部。

需要注意的是，有些机构跟国经中心的名字看起来很像，但事实上彼此之间完全没有联系，比如：

中国国际文化交流中心的上级主管单位是文化和旅游部，中国国际人才交流中心的上级主管单位是科学技术部，中国国际新闻交流中心的上级主管单位是外交部下面的中国公共外交协会，中国国际出版交流中心是副部级文化央企——中国出版集团旗下的项目，中国国际青年交流中心的上级主管单位是共青团中央，中国国际经济技术交流中心的上级主管单位是商务部；

上面这些“中国国际XX交流中心”虽然与国经中心仅有两字之差，但它们各自的内涵、性质、隶属关系都有天壤之别，甚至很多根本就不是智库。

【二】

若要说清这次对国经中心隶属关系进行调整的背景，还要先弄明白智库在我国的演进历史。

通俗来说，一个智囊叫“智囊”，一群智囊集结为一个组织就叫“智库”。

中国古代的谋士、军师、幕僚、师爷、门客、策士、幕宾都是智囊的别称，孙武、吴起、孙膑、董仲舒、张良、刘伯温就是古代智囊中的代表人物。中国古代的稷下学宫、翰林院就是早期的智库，它们的职责就是广纳天下饱学之士，为帝王将相们讲经授典、著书立说、询议机要、出谋划策。

至于现代意义上的智库则起源于西方。

一般认为，1831年由时任英国国王乔治四世出资赞助、由时任英国首相第一代韦灵顿公爵阿瑟·韦尔斯利组建的英国海军军事博物馆（现已更名为英国皇家国防安全联合军种研究所），以及1884年由一群中产阶级知识分子发起设立的、主张费边社会主义思想（即通过渐进温和的改良方式来走向社会主义）的英国费边社，是世界上最早的现代智库。

20世纪美国独霸全球后，美国也就取代欧洲成为了全球顶尖智库的聚集地。

像是布鲁金斯学会、卡内基国际和平基金会、胡佛研究所、兰德公司、哈德逊研究所、彼得森国际经济研究所、昆西国家事务研究所，这些都是当前活跃在美国社会的著名智库。这些智库的发起和主导者大多都是从美国政府和军方退下来的前高官将领，他们的意见和报告能在很大程度上左右着华盛顿的决策，因此也被称为“影子内阁”。

在近几十年来的中国，“智库”、“科研”、“文化”、“技术”这些词语通常适用于不同的语境：

但凡讲到“科研”，那么多半是指自然科学领域；但凡讲到“技术”，那么多半是指工程科学领域；但凡讲到“文化”，那么多半是指人文科学领域；但凡讲到“智库”，那么多半是指社会科学领域。

也就是说，能够被视为智库的，一般都是从事经济、管理、财政、金融、法律、政治、社会、人口、民族、宗教、生态、新闻、传播、国防、国际关系、当代史这些社会科学领域的研究机构，它们都属于文科中的“经世致用之学”（区别于文学、哲学、历史、艺术、国学、逻辑学等侧重研究精神层面的抽象学科），讲求积极入世、紧跟时事，不喜风花雪月、空洞清谈，这与古代士大夫阶层向往“修齐治平”的人生理念一脉相承。

通常人们认为，1949年成立的国务院参事室、1951年成立的中央文史研究馆，是中国当代智库的早期雏形；

1977年中国社科院被从中国科学院中独立出来，标志着中国正式拥有了成建制的智库；

80年代由杜润生领衔的中央农村政策研究室、国务院农村发展研究中心，以及由高尚全等人创办的中国经济体制改革研究所，是改革开放早期影响力最大的官方智库；

1989年成立于深圳银湖的综合开发研究院（中国·深圳），是中国最早的、最知名的体制外民间智库。

2016年国家在《关于加强中国特色新型智库建设的意见》（以下简称“2016《智库意见》”）中说：

“统筹推进党政部门、社科院、党校行政学院、高校、军队、科研院所和企业、社会智库协调发展”，这句话其实也勾勒出了当前我国智库分布的大致版图。

有人统计，截至2020年11月底，CTTI（中国智库索引）来源智库已经达到了940家，其中高校智库663家、党政部门智库71家、社科院智库51家、党校（行政学院）智库46家、社会智库39家、科研院所智库36家、传媒智库15家、企业智库13家、军队智库6家；这总计940家智库共拥有专职研究人员3122人，兼职研究人员12608人。

【三】

如此众多的智库其研究水平和公众影响力自然是参差不齐的，所以也就产生了排定座次、分级管理、分类对待的需求。

平时我们经常能看到国内外对智库机构的各种排名榜单，但这些排名基本都属于民间观点，标准不一、不足为凭；而最具权威性的官方排名，便是“国家高端智库”名单。能够进入官方认可的“国家高端智库”名单的智库，都属于国内智库界的一流机构。

2016《智库意见》中提出：

要“重点建设一批具有较大影响力和国际知名度的高端智库”，“实施国家高端智库建设规划”，“重点建设50至100个国家亟需、特色鲜明、制度创新、引领发展的专业化高端智库”。

——按照这份文件的要求，“国家高端智库”的说法也就应运而生了。

2015年，25家智库入选了第一批国家高端智库名单（后因机构整合缩减为了24家）。2020年，又有5家智库入选了第二批国家高端智库名单。

截至目前，入选国家高端智库名单的智库一共有29家——

（一）由中央层面直属的综合性研究机构，共9家：

国务院发展研究中心、中国社会科学院、中国科学院、中国工程院、中央党校（国家行政学院）、中央编译局、新华通讯社、军事科学院、国防大学。

这其中，国研中心、中国社科院、中科院、中国工程院、中央党校、新华社都是正部级事业单位。中央编译局先前是副部级事业单位，在2018年机构改革中被整合并入了新成立的正部级事业单位——中央党史和文献研究院，中央党史和文献研究院对外保留中央编译局牌子。军事科学院和国防大学曾经都是正大军区级单位，但在军改后都被降格为了副战区级单位。

（二）依托于党政机关单位的研究机构，共9家：

中国社科院国家金融与发展实验室、中国社科院国家全球战略智库、中国现代国际关系研究院、国家发改委下属的宏观经济研究院、商务部下属的国际贸易经济合作研究院、外交部下属的中国国际问题研究院、财政部下属的中国财政科学研究院、科技部下属的中国科学技术发展战略研究院，以及原先隶属于国家发改委、眼下刚刚被整体划转至中国社科院序列的中国国际经济交流中心。

（三）依托于高等院校的研究机构，共8家：

北京大学国家发展研究院、清华大学国情研究院、中国人民大学国家发展与战略研究院、复旦大学中国研究院、武汉大学国际法研究所、中山大学粤港澳发展研究院、北京师范大学中国教育与社会发展研究院、浙江大学区域协调发展研究中心。

（四）依托于地方政府的研究机构，共1家：

上海市政府下属的上海社会科学院。

（五）依托于国有企业的研究机构，共1家：

中石油集团公司下属的中国石油经济技术研究院。

（六）民间研究机构，共1家：

综合开发研究院（中国·深圳），它在业务上接受国务院研究室的指导。

2015年发布的《国家高端智库管理办法（试行）》，则为上述国家高端智库建立了一套完整的管理架构体系。该《办法》规定：

“高端智库是指经中央批准确定，以战略问题和公共政策为主要研究对象，以直接服务党和政府决策为宗旨的非营利性研究咨询机构”；

——这就点明了国家高端智库的身份只能由中央批准决定，研究内容主要就是战略问题和公共政策，职责定位就是直接服务党和政府决策，性质上只能是非营利性机构。

“到2020年，在经济、政治、法律、文化、社会、生态、科技、教育、国防、外交等领域，重点建设50—100个“国家亟需、特色鲜明、制度创新、引领发展”，具有较大影响力和国际知名度的高水平智库”；

——这就明确了国家高端智库的研究领域主要就是与经济社会公共治理紧密相关的社会科学门类，期望的国家高端智库数量就是50到100家。

“高端智库建设由中央宣传部牵头，全国哲学社会科学规划领导小组（以下简称全国社科规划领导小组）负责宏观指导和组织实施，全国哲学社会科学规划办公室（以下简称全国社科规划办）负责日常联系”；

——这就规定了上述国家高端智库们尽管都有各自的上级主管单位，但它们在业务上的上级指导机关都是中宣部下属的全国哲学社会科学规划领导小组及其办公室。

2018年，全国哲学社会科学规划领导小组更名为了全国哲学社会科学工作领导小组，全国哲学社会科学工作办公室（简称“全国社科工作办”）作为该领导小组的办事机构、中宣部直属的正局级公益一类事业单位正式成立，其职责之一就是“负责组织开展国家高端智库建设工作”。

“高端智库认定……由智库主管部门推荐，主办单位报送书面材料，全国社科规划办组织考察和综合评估，经全国社科规划领导小组审议后，报中央批准确定”；

“全国社科规划领导小组设立高端智库理事会，作为指导高端智库建设的议事机构和评估机构。理事会下设秘书处作为日常办事机构，设在全国社科规划办”；

——这就规定了国家高端智库推选、评估、认定、调整、裁撤的程序和分工，全国社科工作领导小组负责总体审议，高端智库理事会负责评估建议，全国社会工作办负责具体执行。

这份《办法》还规定：

“各高端智库每季度须向全国社科规划办提交一定数量的高质量研究报告”，“全国社科规划办主办《国家高端智库报告》内刊，主要刊登中央决策急需、具有战略和全局意义、现实针对性强的高质量研究报告，直接报送中央领导同志参考”。

——从中便可看出国家高端智库在效力公共治理和政府决策方面所发挥出的不同于一般智库的强大建言献策功能。

【四】

通过对上述历史脉络的梳理就能看出，国经中心的创立与运行与国家发改委的牵连很深，这的确曾带给了国经中心令人艳羡的平台和资源，但也可能对国经中心的发展造成一定程度的掣肘：

比如，国家发改委的政府机关属性与国经中心的事业单位属性是不同的，这很容易造成二者在机构职责和人员编制上的“双轨制”，甚至可能让国经中心变得机关化、行政化；

国家发改委在宏观经济领域拥有的巨大行政权力，很容易在国经中心出现“定向旋转门”的风险；

国家发改委作为国经中心的上级主管机构，它自身的行政管理需求可能会限制住国经中心在研究内容领域上的张力和广度，易使得国经中心只把国家发改委当成自己研究成果的主要买方；

国经中心在人事和财务管理上受制于国家发改委，这种资源上的约束也或多或少会牵绊住国经中心的手脚。

然而这些瓶颈随着机构隶属关系被调整到中国社科院后，就都能得到不同程度的缓解：

中国社科院和国经中心在性质上都是事业单位，在职能上都是从事学术研究交流、提供政策建议咨询，在规格上都入选了首批国家高端智库，在研究课题领域上社科院可以为国经中心提供更为广阔的天地。

这些年来，贯穿我国各类机构改革的思路主线之一就是“归口管理”，也就是将过去某一项职能被九龙治水的局面进行收拢，“合并同类项，一个话筒出气”；将过去因历史原因一直没有理顺的指挥链条和汇报路径进行重塑，“让合适的孩子找到合适的妈”。

2018年《关于深化党和国家机构改革的决定》中说：

“坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，加强相关机构配合联动，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮”；

“加快实施政社分开，激发社会组织活力，克服社会组织行政化倾向”；

“面向社会提供公益服务的事业单位，理顺同主管部门的关系，逐步推进管办分离，强化公益属性，破除逐利机制”；

——这些表述的背后，无一例外都暗含了要理顺关系、归口管理的意图。

2011年《关于分类推进事业单位改革的指导意见》中将彼时国内存在的事业单位划分为了承担行政职能的事业单位、从事生产经营活动的事业单位、承担基本公益服务且不能或不宜由市场配置资源的公益一类事业单位、承担一般公益服务且可部分由市场配置资源的公益二类事业单位等4个大类。

按照这一标准，国经中心作为官方背景的智库应属于公益一类事业单位，但又不属于“为（所在）机关行使职能提供支持保障”的公益一类事业单位。那么依据2011年《关于创新事业单位机构编制管理的意见》的要求，对于国经中心采取“政事分开、管办分离”也就合情合理了。

2016《智库意见》中说：

“按照公益服务导向和非营利机构属性的要求，积极推进不同类型、不同性质智库分类改革，科学界定各类智库的功能定位”，“按照行政管理体制改革和事业单位分类改革的要求，遵循智库发展规律，推进不同类型智库管理体制改革”。

——可见，公益导向、非营利性、去行政化、分级分类、归口管理，就是各个智库特别是国家高端智库进行机构改革的主线。

那么具体要怎么改呢？答案就藏在2016《智库意见》中：

“社科院和党校行政学院要……调整优化学科布局，加强资源统筹整合，重点围绕提高国家治理能力和经济社会发展中的重大现实问题开展国情调研和决策咨询研究”；

“发挥中国社会科学院作为国家级综合性高端智库的优势，使其成为具有国际影响力的世界知名智库”；“支持中央党校、国家行政学院把建设中国特色新型智库纳入事业发展总体规划，推动教学培训、科学研究与决策咨询相互促进、协同发展，在决策咨询方面发挥更大作用”。

——可见，在当前共计29家国家高端智库中，处于最顶层位置的一个是中央党校（国家行政学院），另一个就是中国社会科学院了。其中，中国社科院的重要性还要更高一些，因为它是唯一一个被国家明文要求将其打造为“具有国际影响力的世界知名智库”的国家级综合性高端智库。

在这种背景下，中国社科院采取必要的“调整优化学科布局，加强资源统筹整合”也就在情理之中了。

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