超批次使用许可证的行为定性——基于两起同类案件的分析

一、案件情况

（一）云南某公司超批次使用自动进口许可证进口铜精矿案

云南A公司和云南B公司于2024年1月5日签订代理报关服务协议，由B公司代理A公司报关进口在中国河口口岸进口的货物，并约定服务费用为人民币1000元每车。A公司长期从老挝购买矿石后通过河口口岸报关进口至国内销售牟利，张某为A公司财务并负责申领该公司进口铜精矿所需的自动进口许可证，2024年3月13日，张某通过商务部业务系统统一平台申领铜精矿自动进口许可证（一批一证管理），申领成功后将该自动进口许可证发至B公司法人王某处，由王某负责对接A公司报关进口铜精矿相关事宜。2024年3月14日，王某使用一批一证管理的自动进口许可证向河口海关申报进口一批铜精矿，2024年3月30日和2024年4月9日，王某再次使用同一自动进口许可证代理报关进口A公司的两批铜精矿。

海关认为，自动进口许可证为一批一证管理，A公司和B公司在报关进口铜精矿时违规多次使用，2024年3月30日和2024年4月9日申报进口的两批铜精矿涉嫌自动进口许可证申报不实。其中A公司作为进口货物收货人未按规定向报关企业提供所委托报关事项的真实情况，应当对申报不实行为承担主要责任；B公司作为代理报关企业对委托人所提供情况的真实性未进行合理审查并存在工作疏忽情形，应当对申报不实行为承担次要责任。

最终，海关根据《中华人民共和国海关法》第八十六条第（三）项、《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第十五条第（三）项、第十六条、第十七条及《中华人民共和国海关行政处罚裁量基准（一）》第八条第（七）项、第十二条第（一）项之规定，对云南A公司处以罚款3万元、对云南B公司处以罚款1万元。

（二）上海某公司超批次使用出口许可证出口润滑油案

2025年3月7日，上海C公司委托当事人临沧D公司从孟定清水河口岸代理报关出口润滑油。上海C公司安排业务员万**负责办理向商务部申领出口许可证、对接当事人临沧D公司报关员江*代理报关出口润滑油等事宜。3月11日，万**领取商务部签发的“一批一证”管理出口许可证，出口许可证号25-09-203323、商品名称润滑油、数量508.579吨。后万**因业务不熟练将该“一批一证”管理的许可证告知江*该证是“非一批一证”许可证，可以分几票报关出口润滑油。3月12日，报关员江*亦因业务不熟即按照业务员万**提供错误信息使用编号25-09-203323出口许可证，以一般贸易方式向孟定海关申报出口润滑油。当日，孟定海关开展报关单审核时发现，上海C公司委托当事人临沧D公司申报出口5票润滑油，数量508.579吨，随附编号25-****出口许可证。该证系商务部签发“一批一证”管理出口许可证，第一票报关单已使用编号25-****出口许可证，经孟定海关对许可证核扣后放行润滑油62.247吨，货值人民币117.3164万元，其余四票报关单重复使用“一批一证”编号25-****出口许可证，共超批次申报出口润滑油249.4吨，货值人民币470.04万元。

海关认为，当事人C公司作为进出口收发货人，未向报关企业准确反映已申领“一批一证”出口许可证类别及使用情况，导致影响海关监管秩序的行为，违反《中华人民共和国海关法》第十条第三款、第二十四条第一款，构成《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第十二条规定的违反海关监管规定的行为。D公司作为受委托人，对进出口收发货人提供出口许可证及错误信息情况未进行合理审查，导致影响海关监管秩序的行为，违反《中华人民共和国海关法》第十条第三款，构成《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第十二条规定的违反海关监管规定的行为。

最终，海关根据《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第十五条第二项、第十六条、《中华人民共和国海关办理行政处罚裁量基准（一）》（海关总署公告2023年第182号）第三条等规定，决定对当事人上海C公司和D公司分别罚款人民币1.5万元。

二、规范依据

《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》

第十五条进出口货物的品名、税则号列、数量、规格、价格、贸易方式、原产地、启运地、运抵地、最终目的地或者其他应当申报的项目未申报或者申报不实的，分别依照下列规定予以处罚，有违法所得的，没收违法所得：

（一）影响海关统计准确性的，予以警告或者处1000元以上1万元以下罚款；

（二）影响海关监管秩序的，予以警告或者处1000元以上3万元以下罚款；

（三）影响国家许可证件管理的，处货物价值5%以上30%以下罚款；

（四）影响国家税款征收的，处漏缴税款30%以上2倍以下罚款；

（五）影响国家外汇、出口退税管理的，处申报价格10%以上50%以下罚款。

三、海关律师评析

文本所讨论的超批次使用许可证行为，可以被概括为：指进出口收发货人或其代理人在报关过程中，使用同一许可证申报进出口的货物批次，超过了该许可证管理规定所允许的次数。“一批一证”许可证允许使用一次，“非一批一证”许可证允许在核定的次数内多次使用。超过核定次数继续使用，即构成超批次使用。

上述两起案件，违法行为的表现高度相似。为何海关会将其定性为申报不实？何谓两案申报不实引致的法律后果不一？这已涉及对行政违法行为构成要件涵摄、违法性评估以及规范保护目的等复杂问题。

（一）超批次使用许可证行为与申报不实

超批次使用许可证的行为，本身是否可以被定性为“申报不实”？这一问题的回答，首先取决于对“申报”内容的理解。《海关法》第二十四条第一款规定了“进口货物的收货人、出口货物的发货人应当向海关如实申报，交验进出口许可证件和有关单证”。在法解释学的视角下，本条中“如实申报”与“交验进出口许可证件”的关系存在两种理解。第一，并列关系，“如实申报”和“交验进出口许可证件”就是进口收货人、出口发货人应当履行的两项并行的法定义务。当事人既要如实申报货物信息，又要交验有效的许可证件。这两项义务相互独立，违反任何一项都可能构成违法。第二，顺承关系，“如实申报”是前提，“交验进出口许可证件”是伴随行为。申报行为本身就包含了提交许可证件的内在要求，申报的内容应当包括许可证信息，而交验许可证件则是申报行为的实现方式之一。

在货物进出口申报的规范体系内，顺承关系在一定程度上是被接纳的。《海关进出口货物申报管理规定》第八条即规定，进出口货物收发货人、受委托的报关企业向海关申报时，应当依法交验进出口许可证件等相关随附的单证。上述规定第九条亦强调报关企业对申报内容进行的合理审查内容包括进出口所需的许可证件。

但在法律责任的承担方面，却可能得出不同的结论，二者的并列关系跃然纸上。《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》（以下简称《处罚条例》）第十四条和第十五条分别规定了“无证进出口”和“申报不实”的两类违法行为及其对应罚则，而第十四条已经肯定了如实申报与交验许可证件是两个独立的行为。

针对当下的海关执法实践，超批次使用许可证件的行为通常适用《处罚条例》第十五条，而鲜有适用《处罚条例》第十四条，换言之“如实申报”与“交验进出口许可证件”为顺承关系的观点在这一违法场景中更受推崇。笔者认为，这一现象的合理性可以从监管效能方面进行解释。针对实施进出口许可证管理或自动进出口许可证管理的货物，在进出口从业者如实申报货物各项基本信息的情况下，若其未提交许可证件，那么海关往往可以及时发现该违法行为，避免货物无证放行。然而，倘若进出口从业者在此时向海关提供形式外观齐备但超批次使用的许可证件，那么海关监管部门则可能被误导进而导致货物违法放行的后果。对比之下，超批次使用许可证行为的危害性显然比无证进出口更加显著。

（二）超批次使用许可证行为的违法性评价

尽管自动进出口许可管理货物与进出口许可证管理货物的性质不一，但两种证件均属于《处罚条例》第六十四条定义的“许可证件”。两起案件均涉及“一批一证”许可证的超批次使用，且均被海关认定为“申报不实”，但援引的法律条款却截然不同：云南公司违规案适用《处罚条例》第十五条第二项，即申报不实影响海关监管秩序；上海公司违规案适用《处罚条例》第十五条第三项，即申报不实影响国家许可证件管理。从法律责任上看，影响海关监管秩序的，予以警告或者处1000元以上1万元以下罚款；影响国家许可证件管理的，处货物价值5%以上30%以下罚款。在大多数情况下，影响国家许可证件管理的罚则重于影响海关监管秩序。

上述定性差异本身已值得深究。要厘清两案的法律适用，首先必须回归法条本身。对于申报不实影响海关监管秩序的情形，主要影响的是海关的行政管理效率和工作流程，其侵犯的客体是海关日常监管活动的顺畅进行，是一种对管理秩序的干扰。对于申报不实影响国家许可证件管理的情形，其直接影响的是国家对特定货物进出口的许可准入制度，这背后是国家对产业政策、国民健康乃至国家安全的考量，未取得有效许可证件的，意味着相关货物原本无法顺利进出口。

从实务情况来看，《处罚条例》第十五条第二项“申报不实影响海关监管秩序”的性质类似于兜底条款，当某一申报不实行为无法被归入其他项时，即可被纳入第二项处理。

《处罚条例》第三项“申报不实影响国家许可证件管理”具有明确的规范指向，对于“一批一证”许可证而言，其法律特征是：一份许可证对应一次完整的进出口额度，超批次使用同一许可证进出口的货物在合法性方面存有瑕疵。

此处必须深入思考一个更深层的问题：刑事领域对类似行为的态度，能否为行政处罚的定性提供参照？《最高人民法院、最高人民检察院关于办理走私刑事案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第二款规定：“取得许可，但超过许可数量进出口国家限制进出口的货物、物品，构成犯罪的，依照刑法第一百五十三条的规定，以走私普通货物、物品罪定罪处罚。”由此观之，上述超量进出口的后果似乎并未被视为影响许可证管理。

正是由于各类规定的内在精神不一，导致执法机关会对同类违法行为作出不同的定性。对理论研究而言，本案所揭示的问题也为海关行政处罚体系的深入研究提供了富有价值的样本。

本文作者：上海兰迪（深圳）律师事务所 海关与财税团队 陆怡坤律师