田孟 | 警惕农村政策的极端化执行

田孟

中南大学公共管理学院副教授

一、导言

近年来，笔者在中西部地区农村调研时发现，部分农村政策存在“极端化执行”的倾向，并且在某些方面已经造成了比较严重的问题，需要引起有关方面的高度重视。所谓农村政策的“极端化执行”，主要是指一些地方在执行国家有关政策的过程中，将政策的部分规定或要求推向极端，并在具体执行政策的时候采取了比较简单粗暴的方式。简单举几个例子：

二、农村政策极端化执行的表现

（1）农民“出行难”与农村客运政策的极端化执行

近年来，尽管私家车在我国日益普及，但农村地区的很多农民群众仍然面临较为严峻的“出行难”问题。有一种观点认为，农民“出行难”，主要是因为农民太分散，农村客运行业的成本太高；且随着打工经济的兴起，农民大量外流，农村空心化，加剧了“出行难”的程度。上述观点虽有一定道理，但却不能解释笔者在实地调研中发现的问题。调研期间，很多农民表示，“出行难”的问题并不是一直存在，而是近些年的新情况，并且有越来越难的趋势。

调查发现，本地农村是在2000年前后兴起了外出务工的热潮，村庄也随之日益“空心化”，在外人口占全村总人口的比重从30%左右逐渐增加至50%左右。在2000年以前，绝大多数农民都在村，农民外出的目的地以到集镇为主，到县城为辅，属于短程出行，主要是去赶集或者办事，此时的出行工具以私人经营的机帆船为主，以政府运营的中巴车为辅，出行方式“水陆并具”，是一种多元化的农村客运模式或体系，几乎也不存在“出行难”的问题。

2000年以后，农村人口开始大量外流，越来越多的农民开始“长程”出行。与短程出行的经常性和日常化不同，长程出行并非经常发生，很多农民可能一年也就需要两次长程出行的客运服务，依托现有的公共运输服务体系就能够满足要求。因此，长程出行并不困难。然而，在短程出行方面，农村人口的减少和乡村的空心化导致了集镇功能的快速萎缩，乡村集市明显缩小，再加上河道采砂对河床的破坏以及上游修建水电站造成的水位下降，以私人经营的机帆船走水路的客运运输业快速消亡，农民的短程出行越来越依托陆路客运服务系统。作为对机帆船水路客运方式的替代，私人经营的三轮摩托车陆路客运方式日渐兴起，逐渐形成了以三轮摩托车为主，政府运营的中巴车为辅的新模式，此时也几乎没有“出行难”问题。

很多农民表示，本地真正出现“出行难”的问题是近些年各界对农村交通安全问题的过度重视。客观上说，三轮摩托车载客确实存在一定的安全隐患，特别是在相关从业人员、运营车辆等等缺乏明确的管理规定的情况下，在这一时期经常发生交通安全事故。在此背景下，合理的做法应该是加强对从业人员交通安全的教育和技能培训，明确载客三轮车的各方面要求和车辆检修制度等等。然而，一些地方却是一刀切地采取了禁止三轮摩托车载客的方式。结果，三轮摩托车载客造成的安全问题确实不复存在了，但是农民“出行难”的问题却出现了。政府原本是寄希望于私人购买四轮面包车，来弥补取缔三轮摩托车载客之后空出来的市场需求。但与一辆三轮摩托车才3000-5000块钱的价格相比，一辆四轮面包车的价格是5-6万元。农村的客运服务利润本就十分低廉，当地每5天赶一次集，从事客运服务的农民一年下来，去掉油费和维修等也就挣个1万元左右。用四轮面包车跑运输实在划不来，所以没人响应。在政府多轮的打击三轮摩托车载客的背景下，私人的短程客运服务逐渐退出市场。

在此背景下，政府并没有加大对公共运营的农村中巴车服务的投入力度，以弥补政策限制导致的农村私营客运服务供给不足给农民出行方面造成的困难，反而寄希望于所谓的市场机制的自动调节机制，结果，造成了城乡之间公共客运服务差距的进一步拉大。在市场化和政府职能变革的背景下，从县城发往各个乡镇的中巴车的车次越来越少，价格却越来越高，而且客运服务的质量也越来越差，并与县城及其周边乡镇的公共交通形成了鲜明对比。

本来，国家高度重视农村客运安全问题，体现了对农民生命财产的重视和关切。但是，国家在自上而下出台了一系列加强和改善农村交通客运服务政策之后，一些地方片面地执行了这些政策，把安全问题提高到了绝对化的程度，以安全的名义一刀切地执行各种禁止性的政策，没能正确处理“安全”和“客运”之间的关系，制度性地造成了农民的“出行难”问题。

因此，可以认为，农民“出行难”问题与极端化地执行国家关于农村客运政策密切相关。从总体上看，农村客运安全是农村客运服务的一部分，国家高度重视农村客运安全工作，根本目的是要加强和改善农村客运服务。但一些地方为了所谓的安全，直接将客运服务消灭了。以这样极端化的方式保证所谓的“安全”，是以禁代管，本质上是一种懒政，是“乱作为”。

（2）农民“生计难”与农林水政策的极端化执行

调研期间，很多农民向笔者反映，现在的农村生计越来越难，日子越来越难过，有很多政策也让他们越来越看不懂。其中最让他们想不通的是，祖祖辈辈都靠山吃山、靠水吃水，近年来却因为一些禁渔政策和林业政策等等，搞得他们靠山不能吃山、靠水不能吃水。

笔者此次调研的农村地区属于武陵山区，长江的重要支流沅江贯穿其境，耕地资源较为匮乏，山林和水域资源较为丰富。以G村为例，人均耕地约0.5亩，远低于全国平均水平。在耕地资源十分有限的情况下，当地的山山水水养育了这一方人口，他们的祖祖辈辈都是上山下水讨生活。即使在过去社会，也是秉持朴素的生存第一的正义伦理，山林水域归私人所有，附近的农民也还是可以上山打柴烧炭，下水捞鱼摸虾，而不会受到主家的排斥。

在2000年以前，当地农民家庭的收入主要靠农业。但受本地资源禀赋的影响，可以细分为四种基本类型：一、水田里种植水稻；二、旱地里种植玉米、花生和柑橘等；三、山林里烧炭、打柴；四、到河里打渔捞虾。其中，由于水田面积较少，主要是自产自销。到河里捞鱼摸虾，主要也是自己吃，相当于多了一个“菜园子”。与通常意义上的菜园子不同的是，这个“菜园子”产的不是蔬菜，而主要是鱼虾等蛋白质。这两笔主要是起到了减少家庭货币支出的作用，能够很好地提高农户家庭的生活质量。而在山林种植柑橘、花生、玉米等经济作物，以及在山林里烧的炭和打的柴，除少部分是满足自家的需要外，绝大多数是要在市场销售，主要起到增加家庭货币收入的作用，以供孩子上学、结婚、盖新房子等大项开支。

2000年以后，打工经济兴起，农民家庭收入的结构发生了变化，形成了“以代际分工为基础的半工半耕的家计模式”。农民家庭的收入来源包含了农业和工商业两大类型。其中，老年人在家务农，顺便照顾孙子、孙女，从事农业生产主要起到的是减少家庭货币支出的效果。而年轻人进城务工，主要起到增加家庭货币收入的作用。在此背景下，当地农村的旱地利用率和利用强度大大下降，种植玉米、花生和柑橘的农户越来越少。很多旱地荒芜了，稍微勤奋一点的农户则在开始造起了一般需要15-20年才能有收益的杉树、松树等经济林。

尽管大多数青壮年都外出务工了，但留守在村的老年人依然还需要就近讨生活。与此同时，农村里面总是会有少数的一些青壮年，因为各种原因——孩子太小、老人太老需要照顾或者孩子需要陪读等——留在家里出不去，他们仅靠自己的那点农田不足以满足家庭所需。在本地耕地资源特别有限的情况下，山林和水域就成了他们改善和提高生活的重要场所。

调研发现，当地有在夏秋晚上到河里捕鱼捞虾，秋冬时节到山林里烧炭的习惯。农民们白天在水田里干农活，晚上吃过晚饭，就到河边游泳，顺便放钓、下网，一天的疲劳驱散殆尽。很多时候，一个晚上也就收获20-30条小鱼，主要是为自家的餐桌增加一些荤腥。运气好点，收获颇丰，就把鱼晒干，留到秋冬时节吃。还有多的，就拿到集市上换点零花钱。当地也有少数农民多买了几幅渔网，造了一个小小的乌篷船，在水上只靠打鱼摸虾谋起了自家的生活，他们打捞上来的鱼虾也主要是供应集镇上的居民以及附近的乡里乡亲，一年下来，不仅可以挣到1-2万块钱，而且也不影响自己的农业生产，还可以照顾孩子和老人等。

到了秋冬时节，一些留守在村的农民们便开始“刀斧入山林”了。选一个开阔的地方，挖一座土窑，砍伐一些较为优质的木头和树根，开始烧炭。由于祖祖辈辈都是“烧炭翁”，技术自然不用说，再加上原材料的优质，当地农民烧出的木炭往往供不应求，备受市场青睐。一窑炭，前前后后大概需要大半个月的时间，而且很多时候要在山上忍受饥寒，十分辛苦。一年下来，烧十窑炭不成问题。除了自己留用一部分木炭以外，绝大多数是卖出去了，每窑大概可以卖1000-2000元。这样一来，当地比较勤劳的农民烧炭一年也可以获得1-2万元。不太勤劳的人则只烧1-2窑，主要是自己用的——过年期间就不需要另外花钱买炭了。

总之，在村庄有大量青壮年外出以后，当地农村主要有两个群体：绝大多数的老年人和少部分中青年农民。这两个群体都对进山烧炭和下河捞鱼摸虾有需求，但在功能上有显著的差异：其中，绝大多数老年人上山烧炭和下河捞鱼摸虾主要是为了在不增加家庭的货币支出的情况下改善自己生活的质量，而少数因为各种原因留在农村的青壮年，在不管是上山烧炭，还是下河捞鱼摸虾，都构成了他们重要的增加家庭货币收入的渠道。实际上，也唯有如此，才能让这些青壮年在没有外出务工的情况下，依然能够获得不低于那些外出务工的家庭的收入水平，从而满足自己家的各种生活需要。这些人因为年富力强、常年在村，因此也构成了村庄秩序的重要维持者，是农业生产和农村生活的中坚力量，是村组干部的重要后备军。

遗憾的是，上述平衡的状态因为近年来当地极端化地执行所谓的农林水禁令而被打破了。近年来，在国家自上而下的长江“禁渔”政策和“封山育林”、森林防火等政策的大背景下，一些地方的基层政府不顾当地实际，片面、僵化地执行政策，搞得群众十分困惑和反感。

调研发现，当地政府明确要求，所有的私人渔船“上岸”，并由政府低价收购后全部销毁。那些以前在人民公社时期属于“渔业社”的农民，能够提供相关证明材料的，给予相应的生活补贴。而那些不是“渔业社”的农民，尽管改革开放以来都是在河里讨生活的，一概不进行生活补贴。整条河流不允许电鱼、药鱼、网鱼等，唯一开了一点点口子的是可以钓鱼，但也只允许一人一杆。一个人若是同时有两杆及其以上，一旦发现，就要没收钓具，并酌情处罚。同时，渔政部门也鼓励农民相互举报，凡是举报经查实的，给予举报人相应的物质奖励。

而在关于农民烧炭的处理方面，当地政府也是一刀切地执行了所谓封山育林政策和森林防火政策。政府林业部门和村里都有专门负责林业的干部，秋冬时节，他们在山上巡逻，重点就是禁止农民上山烧炭。但凡发现农民挖窑，就捣毁，并给与当事人相应处罚。如果农民偷偷挖窑没被发现，则在后期烧炭的过程中，一旦发现有冒烟的地方，就会重点排查。

总之，通过上面的一系列禁止性政策的极端化执行，绝大多数农民都失去了下河捞鱼摸虾和上山烧炭的机会。从祖祖辈辈都是靠山吃山、靠水吃水的状态，转向了靠山却不能吃山，靠水却也不能吃水的尴尬状态，这是很多农民都想不通的地方。也因为失去了下河捞鱼摸虾和上山烧炭的生计，家庭生活的货币支出明显增加，质量明显下降。留守在村的老年人感觉到生活越来越拮据困难，特别是现金越来越难找到，而留守在村的原本就不多的青壮年则不得不外出谋生，村庄也更加没有人气，更加死气沉沉，更加凋敝而没有了生机与活力。

如果当地农民“生计难”的问题只是停留在这个层面也就罢了。但事与愿违，在实地调研中，笔者进一步发现，政策的极端化执行实质性地增加了一线干部——特别是执法者的权力，给了少数人寻租的机会。在具体执行政策的过程中，一线干部具有较大的自由裁量权，可以睁一只眼闭一只眼。中国农村地域辽阔，高度分散，处于政策顶端的高层根本不可能详细地获得关于政策末端的具体执行细节，这就给了位于执行端的基层干部提供了很大的权力运作空间。特别是这样被基层极端化执行的禁止性政策，实质上并没有实现全员的禁止性效果。

实地调研期间，一些农民向笔者反映，在政府的“禁渔令”颁布以后，那些绝大多数老实怕事的农民确实不敢再下河捞鱼摸虾了，然而那些胆子大的——特别是与特定干部有关系的人，却依然我行我素，似乎不知道有“禁渔令”，执法者对其也是睁一只眼闭一只眼。这样一来，违背政府政策的行为反而成为了证明当事者“有本事”的根据，国家政策成为了具体的政策执行者谋求个人私利的工具和手段，这显然会大大削弱国家政策的严肃性和权威性。

笔者认为，从基本的常识都可以知道，国家出台保护大长江流域、封山育林和森林防火等相关的宏观政策，最重点的对象肯定不是这些祖祖辈辈都是靠山吃山、靠水吃水的普通农民，因为他们下河捞鱼摸虾和上山烧炭的行为已经持续了很多代人和很长一段时间，所使用的生产工具也是相对原始简单的，对生态环境的破坏很有限。实践证明，这些上山下河讨生活的农民并没有对河流和山林造成实质性的破坏。政策针对的主要对象应该是那些利用高科技手段、资本投入密集，专门以利润为目的经营主体。然而遗憾的是，一些地方的基层政府在执行政策的过程中，却将执法对象瞄向了普通农民，捏软柿子，搞得老百姓正常的生产生活节奏被打乱，甚至陷入了生活困难的境地。这显然也是一种政策的极端执行的表现。

三、小结与讨论

笔者认为，政策的极端化执行主要是因为一些地方片面地理解和执行国家政策和发展理念。在执行政策的过程中，根本没有，或只是形式化地走群众路线，实际上并未开展细致深入的群众工作，对农民采取简单粗暴的命令主义工作方式，引起了广大群众的强烈反感。正所谓“过犹不及”，被推向极端的政策往往背离了政策的初衷，造成了更多、更大的问题。用当地一位老农民的话来说，就是“上面说要左，他就搞极左；上面说要右，他就搞极右；结果不管是左还是右，到下面都变成了一刀切、走极端”。极端化地执行政策是把政策之水搞混的“极高明”办法，这种办法不仅让国家政策背离了初衷，而且也是对群众的“瞎折腾”。

农村政策的极端化执行是对党的新发展理念的严重偏离。习近平总书记多次指出：“经济社会发展是一个系统工程，涉及多方面因素，开展工作必须综合考虑政治和经济、现实和历史、物质和文化、发展和民生、资源和生态、国内和国外等多方面因素，切忌单打一、简单化、乱作为。不作为对党和国家工作有危害，但有时乱作为可能造成的危害更大！”

农村政策的极端化执行是不讲辩证法的表现，它取消了政策的大前提，把注意力聚焦到了一些细枝末节，并以十分简单粗暴僵化的方式落实这些细枝末节的规定，形成了对政府公信力的极大伤害。本来，国家出台农村客运政策的目的是为了让农民更好出行，政策执行的结果却是农民出行更难了。所谓的安全成了唯一的目标，安全被绝对化，其代价却强行转嫁给了普通农民，与习近平总书记关于“没有绝对安全，要立足基本国情保安全，避免不计成本追求绝对安全，那样不仅会背上沉重负担，甚至可能顾此失彼”的重要论述背道而驰。同样的道理，国家出台保护长江流域和保护山林资源的宏观政策，需要地方各级政府特别是基层政府结合本地的实际情况，有针对性地出台相应的实施方案，在推行国家政策的过程中切实保障农民的切身利益，尊重农民的正当利益诉求，妥善解决受影响农民的生计问题，以获得农民的理解和配合。然而，在政策执行的过程中，一些基层政府打着“国策”的名义，不顾本地实际，不深入群众做细工作，粗暴地推行政策，甚至借机进行权力寻租谋取私利，不仅严重影响了“国策”的严肃性和权威性，而且也让一些农民的生产生活陷入了困境之中。

从更深层次的角度来说，中国是一个大国，区域差异很大，从中央到地方再到最基层，存在很多的层级和很长的链条。国家政策主要是通过这样一个多层次、长链条的管道传递到了最基层。基层为了更好地完成上级布置的各种任务和要求，天然地有加码的冲动和需要。这是因为，由于下级执行上级政策的过程客观上也是上级考验下级在政治上是否忠诚的过程，因此，作为最基层的政府往往宁愿“过”也不愿“不及”——限制性政策往往到基层就变成了禁止性政策。而由于对政策执行一线的监督存在天然困难，这些禁止性政策又很容易演变成政策执行者以权谋私的重要机会。笔者认为，在经历了疫情冲击和目前全球正处于经济下行周期的大背景下，我国广大农村地区需要休养生息，政策——特别是限制性政策不宜过多、过细和过泛，要改变政策执行者单纯地在官僚体系内向上负责的格局，强化和重塑基层政权向下负责的机制。与此同时，要加强基层政府的能力建设，更好地发挥和承担公共职能。