卡特中东政策的失败与巴以和平愿景的毁灭

作者 ：Alex Hobson 密西西比州立大学 教授，著 有《 复仇之链：美国、中东和恐怖主义战争，1967-2021》 Chains of Vengeance: T he United States, the Middle East, and the Wars of Terrorism, 1967-2021

翻译：徐三肨- 编辑：CC

消息来源：Newlines Magazine April 28, 2023

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2016年11月，92岁的吉米·卡特（Jimmy Carter）在《纽约时报》的一篇专栏文章中恳请时任总统巴拉克·奥巴马（Barack Obama）在任期届满前必须迈出“关键一步”，“给予巴勒斯坦国美国外交承认”。卡特急切地表达了自己的信念，称“在总统换届前，美国仍可左右巴以冲突的未来，但时间所剩无几……我为戴维营精神感到担忧，”卡特写道，“我们绝不能错失这个机会。”

卡特给奥巴马写这封公开信，不只是因为他是促成1978年《戴维营协议》的总统，还因为对他而言，“我一生的首要外交政策目标就是助力为以色列及其邻国带来和平”。卡特写道，最为关键的是，对于这一目标实现构成威胁的，是“在戴维营协议签署38年后”，以色列“正在修建越来越多的定居点，使巴勒斯坦人流离失所，并巩固自身对巴勒斯坦土地的占领”。

引人注目的是，除了“38年后”这一表述外，卡特很可能在1979年或1980年就给自己写下了同样的建议（只不过当时承诺的仅仅是支持巴勒斯坦建国的想法），尽管那时他不会听从这些建议。或许更让卡特感到不安的，是在2016年承认《戴维营框架》可能助长了以色列定居点的扩张、巴勒斯坦政治主权的持续缺失以及一段与“中东正义且持久和平”背道而驰的历史。

1977年1月卡特入主白宫时，他在中东问题上的首要任务是协助促成以色列与其邻国埃及、叙利亚和约旦之间的全面和平协议。与就任总统前的美国政策一致，卡特希望围绕联合国安理会第242号（1967年）和第338号（1973年）决议来构建这一和平协议，这意味着以色列要从西奈半岛、加沙地带、戈兰高地以及约旦河西岸（包括东耶路撒冷）的“被占领土”撤军，同时各国要完全承认彼此的政治独立以及拥有安全且公认边界的权利。

与白宫前任们不同的是，卡特公开承认了巴勒斯坦的民族愿望，并表示支持巴勒斯坦建立“家园”。对卡特来说，巴勒斯坦人的困境是中东最明显的人权问题，而且他曾承诺要将人权作为美国外交政策的重点。他打算让巴勒斯坦人民的代表以及苏联、叙利亚和约旦的代表参与谈判，以确保各方都能参与进来。他期望美国与伊朗国王的紧密关系有助于确保达成和平协议，尤其是因为这位君主可以用波斯湾的石油运输来弥补以色列在西奈半岛石油供应方面的损失。

1977 年，吉米·卡特总统在白宫的国宴上款待伊朗国王。（Corbis 来自Getty Images）

然而，主要行动预计不会发生在波斯湾，而是在以色列及其邻国之间展开。卡特认为，如果能按照这些思路达成全面和平，不仅将缓解该地区未来发生战争的可能性，而且还极大地符合美国的战略利益。正如国务卿赛勒斯·万斯（Cyrus Vance）所言，“稳定、温和、亲西方的中东政权以及阿拉伯石油的极端重要性意味着（在解决阿以冲突方面）美国重回消极姿态是不现实的”。

但事情并未按计划进行。首先，1977年的以色列大选使极右翼的贝京上台执政；他长期公开坚称以色列对“朱迪亚和撒马利亚”（即以色列东部及其他所有被占领土）拥有圣经赋予的权利。随后，埃及总统萨达特单方面接受邀请前往耶路撒冷，向贝京和以色列议会表达他对和平的渴望。这削弱了其他阿拉伯谈判方的立场。萨达特在以色列仍占领阿拉伯土地的情况下承认以色列，此举引发了阿拉伯世界的广泛愤怒。

阿拉伯世界对萨达特主动行动的愤慨，加上贝京在被占领土问题上的顽固态度，让卡特和万斯意识到他们无法达成所期望的和平。尽管失望，卡特仍继续努力试图与贝京和萨达特拼凑出一个由美国斡旋的协议。其他阿拉伯参与方（更不用说苏联了）被排除在外后，反对这一进程，并认定美国领导层有失公允。与此同时，尽管卡特知晓伊朗国王政权存在侵犯人权的行为却仍全力支持他，而这位国王在国内开始面临动荡局势。在伊朗国内反对者的不满情绪中，尤为突出的一点就是愤慨于国王明显向美国和以色列的利益屈从，流亡伊拉克的异议神职人员霍梅尼更是将这一观点变成了号召民众反抗的口号。

到1980年，和平协议中全面解决问题的部分彻底停滞。贝京政府继续在约旦河西岸和东耶路撒冷扩大以色列定居点。伊朗国王的政府倒台，取而代之的是霍梅尼领导的政府，在伊朗的美国人突然成为攻击目标。苏联（正如卡特政府的一些官员曾希望的那样）入侵阿富汗。卡特对该地区的计划化为泡影，相应地，他的连任前景也一落千丈。

1979年伊朗革命

正是在这种情况下，1980年1月，卡特在国情咨文中宣布了一项原则，即美国将把波斯湾面临的任何威胁视为对“切身利益”的侵害，因此将动用包括军事力量在内的一切手段来保卫该地区。这一原则被称为“卡特主义”。历史学家安德鲁·巴切维奇（Andrew Bacevich）称这一原则的颁布标志着“美国在大中东地区的战争”拉开序幕，这导致美国介入黎巴嫩、利比亚、伊拉克、阿富汗等地事务。所以，卡特在总统任期伊始怀着实现中东公正持久和平的愿景，却在任期结束时开启了一场横跨该地区长达数十年的战争。

在此我们必须要问：卡特本人在其中东计划的破灭中扮演了怎样的角色呢？一种看似合理的解释会认为那些导致卡特在1980年采取好战立场的事情完全无法预料，超出了卡特的控制范围，而且与他在该地区的其他努力毫无关联。但这样就会忽略更宏观的情况。卡特的中东战略之所以失败，部分原因在于他所能互相交流以及政治观点能够得到他认真对待的人物圈子太有限了。事实证明，卡特自称想要与亨利·基辛格相关的理念和政策决裂，但后者的影响力比卡特的意愿要强得多。与此同时，卡特对人权的普遍关注与他缺乏对该地区多数人所关心的权利的持续关注之间的矛盾成为了一项战略负担。

从一开始，这些缺陷就阻碍了卡特让美国成为中东事务核心的决策。他的选择疏远了美国的潜在合作伙伴，使地区政治两极分化，最终导致卡特接受了美国中东政策的军事化。他的政策面临的困境越多，卡特就越倾向于支持任何反对该地区民族主义、激进主义和民众运动的势力。卡特卸任总统后，往往愿意与比他在任时更广泛的地区行为体的政治诉求和理念进行接触（其继任政府也是如此）。当我们回顾卡特非凡的一生及其留下的政治遗产时，我们应该思考为何他在卸任后的40年里花了大量时间试图接受自己对中东的期望已然破灭这一事实。

在卡特结束佐治亚州州长任期后出人意料地竞选总统时，他试图将自己与尼克松和福特执政时期基辛格擅长的那些看似不道德的策略和欺骗手段区分开来。正如卡特在他的竞选自传《为什么不选最好的？》（Why Not the Best?）一书中所说：“一个国家的国内政策和外交政策应该源自与该国普通公民所具备的相同的道德、诚实和正直标准。”卡特承诺的领导方式源自“我们努力做到正确、诚实、真实和正派这一事实”。但如果说这意味着要成为反基辛格式人物，那么在中东地区，这将会格外困难。

在之前的七年里，基辛格作为理查德·尼克松和杰拉尔德·福特总统任内的国家安全顾问及国务卿，在美国中东外交政策方面有着重大影响力。在如何开展美国在该地区的外交以及与哪些对象打交道方面，他比任何人都更有话语权。与任何承诺要开辟新道路的新政府一样，卡特面临着艰难抉择，要决定在多大程度上偏离原有路线。基辛格构建的框架、做出的承诺以及他在该地区的工作成果对卡特的约束比卡特预想的要大得多。

卡特想要摒弃基辛格在1973年以色列与叙利亚、埃及战争后大肆宣扬的“一步一步”式穿梭外交方法(the “step-by-step” approach of Kissinger’s ballyhooed shuttle diplomacy)，这一想法几乎刚一提出就陷入停滞。按照基辛格在1973年日内瓦会议首次会议后制定的游戏规则，苏联要被边缘化，和平要缓慢、分别且双边地发展。但正如兹比格涅夫·布热津斯基（Zbigniew Brzezinski）在其关于担任卡特国家安全顾问岁月的回忆录《权力与原则》（Power and Principle）中所说：“根本就没有什么‘一步一步’可走了。”因此，卡特将苏联纳入了他的计划，而美苏共同制定的会议框架强调要达成一项全面协议。

1977年美苏联合发布有关这些原则的声明后，在美国引发了冷战分子的强烈公开批评以及美国犹太组织的愤怒，他们怀疑卡特在偏离支持以色列的立场。这种充满敌意的反应让卡特感到意外，因为他认为那份声明仅仅是程序性的初步举措。卡特陷入被动之时，萨达特抓住了机会。长期参与这一进程的萨达特比卡特更了解游戏规则。他单方面宣布愿意无条件前往耶路撒冷，这给卡特的日内瓦会议计划带来了致命一击。萨达特破坏日内瓦会议的动机很复杂。无论如何，他的这一举动迫使卡特要么接受埃及和以色列单独媾和的“逐步推进”方案，要么眼睁睁看着中东和平协议的所有希望破灭。

对卡特计划更具破坏性的是基辛格对美国与巴勒斯坦解放组织（PLO）关系所设置的限制，当时该组织的总部设在黎巴嫩。随着巴勒斯坦解放组织作为巴勒斯坦人民唯一代表的地位在国际上得到广泛认可，基辛格（在他起草并由福特签署的信件中）向以色列总理伊扎克·拉宾（Yitzhak Rabin）承诺，在巴解组织承认以色列“生存权”并宣布放弃恐怖主义之前，美国不会承认该组织，也不会与之谈判。承认犹太国家生存权这一规定提高了门槛，超出了联合国第242号决议的条款范围，而且在国际法中也并无依据。它实际上是要求巴勒斯坦解放组织必须同意巴勒斯坦人被剥夺土地的合法性，以此作为能够与美国对话的条件。即便对于希望与美国建立关系的巴勒斯坦解放组织主席亚西尔·阿拉法特来说，要在其组织的中央委员会内部推动这一点也是极为困难的。

卡特在1977年就任总统时面临一个选择：他是要将基辛格对拉宾的承诺条件强加给自己的政府，还是鉴于巴勒斯坦解放组织中有人表示希望朝着两国方案的方向开展外交活动，从而改变方向呢？卡特、万斯和布热津斯基本想让巴勒斯坦解放组织参与命运多舛的日内瓦会议，但最终决定遵循基辛格的做法。“我们觉得必须尊重那个承诺，”布热津斯基后来在《权力与原则》中写道。这样一来，卡特政府就削弱了自身与巴勒斯坦解放组织开展有意义对话的能力。事实上，正如卡特的一位顾问在1980年卡特竞选连任期间为其辩护时所写的那样：“正是卡特总统接过了福特—基辛格不与巴勒斯坦解放组织谈判或承认该组织的承诺，并将其扩大到禁止美国官员与巴勒斯坦解放组织接触，只要该组织不接受以色列免受恐怖主义威胁的生存权。”

或许更阴险的是美国与伊朗国王之间关系的运作模式，这同样也是由基辛格确立的。根据尼克松主义，华盛顿将伊朗国王指定为中东地区的“治安维护者”之一。因此，国王在很大程度上要负责确保美国在波斯湾的利益得到维护。“保护我，”尼克松在1972年于德黑兰举行的一次会议上对国王说道。按照这种保护安排，尼克松政府自然增加了对伊朗的美国武器销售，而且在20世纪70年代，军事援助和武器供应并未减少。据卡特国家安全委员会的伊朗问题专家加里·西克（Gary Sick）称，基辛格打通了官僚渠道，这样一来，国王提出的任何武器需求都能很快得到批准。

卡特初次会见国王时，表示知晓伊朗存在侵犯人权的情况，并敦促国王考虑进行改革。但除了口头鼓励外，政府并未采取任何具体措施。1977年12月，卡特说出了一句将成为美国外交史上颇为不光彩的话，体现出基辛格式的现实政治风格，他称伊朗国王统治下的伊朗是“世界上麻烦重重的地区中一座稳定的孤岛”。卡特和基辛格一样，几乎将国王等同于伊朗，对该国的其他势力几乎毫不关注。他和第一夫人罗莎琳·卡特与伊朗国王及其妻子法拉（Farah）建立了友好关系。他们相互举杯致意。基辛格确立的这种关系模式在卡特任期内一直延续，直到再也无法维持下去，而卡特也目睹了美伊关系不可逆转的恶化。 尽管卡特在中东的选择受到了基辛格在该地区所确立的框架、运作模式和关系的限制，但他并非毫无选择余地。虽然他想通过将外交政策转向关注人权来使其有别于前一时代的外交政策，但在关键情况下，卡特大多选择在基辛格的框架内行事，而非突破框架。他认为彻底背离基辛格的运作模式代价太高，尤其是对自己的连任机会而言。然而，最终这些选择既破坏了他实现全面和平的目标，也破坏了实现地区稳定的目标。

1978年夏天，卡特邀请萨达特和贝京前往位于马里兰州山区的总统度假地戴维营，就中东和平协议进行长时间的非正式讨论。萨达特和贝京都毫不犹豫地接受了卡特的邀请。从9月4日到17日，卡特及其外交政策团队与来自埃及和以色列的代表团就两国间和平条约的框架进行了讨价还价。双方同意了这一框架，有待各自议会(parliaments)批准。此外，他们还同意，根据联合国第242号和第338号决议的原则，双边和平将是以色列与其邻国之间更广泛和平的第一步。许多人愿意相信，在卡特精心且明智的斡旋下，棘手的阿以冲突以及相关的“巴勒斯坦问题”终于有望得到解决。

“世界上只有一个国家有能力在国际社会中发挥真正的领导作用，”卡特在就任总统前写道，“那就是美利坚合众国。”卡特比他之前的任何一位总统都更加将美国置于寻求“中东公正持久和平”（如联合国第242号决议所述）的核心位置。他认为美国具备解决中东争端、保障和平所需的实力和道德权威。这一愿望与卡特更宏大的使命感相契合。卡特除了曾是一名花生农和佐治亚州州长外，还当过主日学校教师。他入主白宫时曾反问，如果美国在世界上尽力而为，能取得什么样的成就。他承诺美国的外交政策将植根于原则和美国的公民价值观。

作为圣地——亚伯拉罕和耶稣诞生、生活和逝世的地方，中东对虔诚的南方浸信会教徒卡特有着情感上的吸引力。卡特认为，遵循上帝的旨意，美国处于独特的地位，能够将历史上相互交战的地区各方（可以提醒他们信仰的是同一位上帝）为了更广泛的利益而汇聚到一起。然而，许多地方势力以及全球南方（当时的说法是第三世界）的其他各方会觉得卡特所构想的中东和平是有失偏颇、不公正的，而且很可能引发更多冲突而非解决问题。事实证明，卡特将美国置于和平进程的核心位置加剧了美国在该地区以及国际论坛上的孤立。

可以肯定的是，《戴维营协议》确实带有明显的美国印记。相较于20世纪60年代而言，20世纪70年代中期的美国政治文化与中东大部分地区以及世界其他地区的政治和社会观点的联系变得更弱了。让美国处于和平进程的核心意味着，基于20世纪70年代美国政治文化对中东潜在问题的理解将对冲突的解决方式产生决定性影响。例如，尽管卡特最初承认巴勒斯坦人的利益，但从他所设计的中东框架来看，只要美国处于核心，历史、愤恨和强烈情绪都不必然成为和平的障碍。

他那种公开的乐观态度以及想要克服——甚至抹去——令人困扰的历史的愿望·，与20世纪70年代后期美国的政治和文化思潮相符，当时美国也试图忘却越南战争时期的创伤。卡特在1976年作为局外人当选总统，部分原因是他未受越南战争牵连，部分原因是他承诺要摆脱过去，且不认为美国应对东南亚发生的事情负责。这种克服创伤历史的幻想就体现在下面这一副胜利的画面中：卡特骑着自行车在戴维营的贝京营地和萨达特营地之间来回穿梭，逐渐减少双方立场的不相容性，从而向着达成协议前进。

不仅美国政治文化影响了卡特的和平愿景，而且美国国内政治的波折对和平进程的命运以及中东更广泛的发展也产生了更大的影响。这一点在卡特无力在和平谈判期间有力反对在被占领土上修建新的以色列定居点一事上体现得最为明显。私下里，卡特、布热津斯基和万斯明白，如果想要有机会实现更广泛的和平，就必须向贝京施压，让他改变在约旦河西岸和东耶路撒冷定居点问题上的立场。他们原本希望美国犹太组织能更体谅卡特的意图，在支持贝京的极右翼政策方面不会那么团结一致。然而，到了1980年，政府官员们为了避免惹恼贝京，甚至哪怕只是在国际论坛上重申美国在定居点问题上的长期官方立场时都要绞尽脑汁。在遭受大量批评后，卡特撤回了美国对一项谴责在被占领土上修建新定居点决议的投票，因为该决议包含了有关东耶路撒冷定居点的措辞，这是美国历任总统中首次事后撤回其政府在安理会所做的投票。在不影响自己选举前景的情况下能追求何种和平？这一冲突一直在卡特的总统任期期间困扰着他。与此同时，这类权衡必然使美国在国际上陷入孤立。

将美国置于中东和平进程的核心，实际上意味着将联合国边缘化。虽然以色列及其邻国之间的和平框架是由联合国安理会在1967年和1973年两场战争之后（分别通过第242号和第338号决议）确立的，但联合国内部的非殖民化政治使其在以色列的眼里变得更加可疑。1974年，联合国大会承认巴勒斯坦解放组织为巴勒斯坦人民的合法代表，许多其他国家也纷纷认可。1975年，联合国大会通过一项决议，将犹太复国主义等同于种族主义和种族歧视，这一举措产生了长期的影响。巴勒斯坦解放组织在国际上日益获得合法性，以及以色列不断被与“殖民和种族主义政权”相提并论，这使得以色列在国际社会中被孤立。

2016年12月11日，布热津斯基（左）和基辛格（右）在挪威奥斯陆的诺贝尔和平奖论坛

鉴于这种情况，卡特认为美国可以在促成和平方面发挥关键的推动作用。但这一主张也意味着美国可能要为和平协议中存在的不公、失败以及暴力后果承担主要责任。通过这种方式，戴维营协议加剧了美国在中东地区的孤立。即便是像沙特阿拉伯和约旦这样历史上与华盛顿关系密切的“温和”阿拉伯政权，也不敢公开支持戴维营协议。1978年和1979年在巴格达举行的阿拉伯首脑会议，尽管私下有相反的承诺，但却成了那些参与卡特和平进程的阿拉伯人蒙羞、受辱的舞台。而且这种羞辱不仅局限于阿拉伯世界。在诸如联合国教科文组织（UNESCO）、哥本哈根妇女计划以及联合国大会和安理会等国际论坛上，针对以色列和美国的愤怒情绪日益高涨。

实际上，卡特永久性地将美国——以及他自己的政治遗产——与一种存在严重缺陷且极不受欢迎的“中东和平”独特愿景捆绑在了一起。卡特自己很快就察觉到了这一现实带来的一些不幸后果。1981年1月，在与以色列驻美大使的最后一次会面中，卡特表示：“贝京在放弃西奈半岛一事上展现出了勇气。他这么做是为了保住约旦河西岸。”在1980年大选“卸任”（用他自己的话说）公职后，卡特继续访问中东，并与他在总统任期内结识的各方人士合作。1983年，卡特访问了叙利亚总统哈菲兹·阿萨德。据卡特描述，两人就埃以和平协议对巴勒斯坦人、黎巴嫩以及该地区造成的后果进行了激烈的交流。阿萨德宣称，其中一个后果就是，以色列此前是叙利亚的主要敌人，而现在这一角色落到了美国头上。

然而，埃以和平条约标志着美国在中东冷战舞台上取得了决定性胜利。美埃关系的巩固完成了在萨达特前任纳赛尔统治时期苏联在阿拉伯中东地区最重要的附庸国的阵营转变。从这个角度来看，后-冷战局势在中东提前到来，而卡特见证了这一转变。人们可能会认为，卡特或许本可以放松美国对该地区各社会和政治变革力量那种本能的反对态度。但事实并非如此。如果说有什么变化的话，那就是美国的中东外交政策在卡特执政期间对变革之风变得更加敌对了，因为他与那些反对该地区变革力量的个人和领导人站在了一起，比如萨达特和贝京。于是，卡特以一种独特的方式为后冷战格局重塑了冷战思维。当然，在当时，萨达特和贝京作为“和平”推动者的身份比他们作为反共产主义者的身份更为重要。但戴维营进程所体现的军事安全联盟的巩固，是为了阻止中东出现不受欢迎或无法控制的社会和政治变革而做出的努力的一部分。

萨达特领导的埃及、贝京领导的以色列与伊朗国王统治的伊朗一道，在中东构成了旨在保护美国利益、维护地区秩序的双边美国军事联盟结构。然而，在戴维营协议谈判期间，这一结构就已经摇摇欲坠了，尽管参与者当时尚未意识到这一点。例如，在1978年9月的谈判期间，被民众示威反对浪潮包围的伊朗国王实施了戒严令。9月8日，当华盛顿的注意力都集中在戴维营时，伊朗军队向抗议者实弹射击，造成58人死亡，1000多人受伤。卡特和萨达特都通过电话向国王表达了支持。伊朗国王政权随后的崩溃令人大为震惊——尤其对卡特政府来说。但这并没有促使其对曾服务于国王的军事联盟结构是否可靠这一问题进行重新评估。相反，美国与萨达特和贝京进一步强化了这一结构。

在阿拉伯世界，戴维营协议的框架自然引发了对民族主义、激进主义和民众运动这些被视为反对“和平”的力量的抵制。与此同时，戴维营协议巩固了伊拉克在阿拉伯政治中的地位，当时正值反复无常的萨达姆·侯赛因开始崭露头角。随着1978年和1979年的阿拉伯联盟首脑会议在巴格达举行，萨达姆声称自己是阿拉伯民族主义的真正捍卫者，理由是他与被华盛顿诱骗背叛阿拉伯民族的萨达特截然相反。在1979年3月的阿拉伯联盟首脑会议上，联盟发表公报严厉谴责萨达特“脱离阿拉伯阵营”，“与美国勾结，站在犹太复国主义敌人一边”，同时侵犯了“阿拉伯国家的权利”。

萨达姆·侯赛因

同样，原本支持卡特的日内瓦计划的阿萨德，成为了阿拉伯民族主义反对戴维营协议的有力发声者。在1980年3月接受阿尔及利亚《人民报》（Al-Shab）采访时，这位叙利亚独裁者阐述了阿拉伯民族主义对和平的理解与卡特的不同之处。阿萨德说：“对我们来说，和平意味着阿拉伯旗帜应飘扬在解放的领土上空。而根据戴维营协议，和平意味着以色列国旗要在开罗的官方仪式上升起，然而以色列仍占领着埃及、叙利亚和巴勒斯坦的领土，并且坚决否认巴勒斯坦人的权利。”

阿拉伯民族主义情绪如此强烈，使得卡特在戴维营协议之后很难与该地区的大多数领导人找到任何共同立场。

而且在戴维营协议之后，卡特要与巴勒斯坦民族主义者（无论是流亡海外的还是在被占领土上的）找到共同立场就更难了。巴勒斯坦各派别都严厉批评他们眼中戴维营协议的背叛行径。解放巴勒斯坦人民阵线领导人乔治·哈巴什博士在其位于黎巴嫩的基地公开承诺，将以一切手段反对戴维营协议。巴勒斯坦解放组织主席阿拉法特将协议中提出的巴勒斯坦“自治”计划（该计划承诺给予以色列占领下的巴勒斯坦人个人权利，但不给予民族权利）斥为“不过是管理下水道而已”。

就连在被占领土上的巴勒斯坦人（他们本应是最能从“自治”中受益的群体）也断然拒绝了这一想法。例如，希伯伦市副市长穆斯塔法·阿卜杜勒·纳比·纳特沙伊（Mustafa Abd al-Nabi al-Natshay）在1981年指出，自治“是一种用来实施永久占领的欺骗手段，会使军事占领永久合法化。这是我们完全不能接受的”。

卡特将美国的和平愿景与贝京联系在一起，也就等于与一个决意不惜动用武力压制这些反对声音的人捆绑在了一起。按照贝京的设想——卡特也明白这一点——与埃及在西边达成和平，为东边的定居点建设以及东边和北边的暴力活动创造了机会，这一点在1981年伊拉克核设施遭轰炸以及1982年以色列入侵黎巴嫩等事件中可见一斑。地区各方都知道以色列是用美国的武器装备开展军事行动的，而由于戴维营协议的条款，这些武器装备变得更容易获取了。从这些后果中，我们可以看出中东地区对美国政策的敌对情绪的根源，而这种敌对情绪在后冷战时期成为了主导特征。

在伊朗问题上，卡特政府试图尽可能长时间地阻止革命变革。当这变得不可能时，白宫又试图扭转局势。因此，1979年1月，在伊朗国王被推翻并逃离该国后，卡特政府曾讨论发动军事政变以重建其心仪的政权结构的可能性。1979年2月霍梅尼回国时，层谴责卡特政府“拼命”试图建立某种“等同于”国王政权的“政府形式”。“他们必须知道已经太晚了，”霍梅尼吹嘘道。

美国与巴勒斯坦解放组织改善关系或许本可以帮助美国与霍梅尼打交道。这是阿拉法特向美国官员传递的一个观点：他以及巴勒斯坦解放组织领导层中的其他人在伊朗被当作英雄，能够与霍梅尼说得上话。

阳光下的亚西尔·阿拉法特

事实上，阿拉法特确实曾代表美国进行干预，以协助解救1979年11月下旬在伊朗被扣押的13名美国人质。1980年春天，阿拉法特还帮助美国找回了在“沙漠一号”行动中丧生的8名美国军人的遗体。阿拉法特这么做是因为他一直对改善与卡特政府的关系抱有希望。但到了1980年夏天，阿拉法特不再进一步努力争取美国大使馆人质的获释，显然他认为候选人罗纳德·里根的竞选经理威廉·凯西（William Casey）与伊朗方面达成了协议，要将人质扣押到选举之后，从而阻止出现“十月惊喜”。如果当时卡特政府承认了巴勒斯坦解放组织，阿拉法特或许就不会觉得有必要做这样的权衡了。

与此同时，由于霍梅尼反对美国在中东的大多数外交政策，卡特政府试图抹黑他。起初卡特政府将霍梅尼视为苏联的工具，后来又将他描绘成国际恐怖主义的主要支持者，原因是他拒绝推动释放美国大使馆的人质。这种敌对情绪非常深，以至于就连萨达姆·侯赛因（他本是戴维营协议的反对者）随后与美国的关系都得到了改善，因为他在1980年9月对伊朗发动了战争。

在1983年的回忆录《艰难抉择：美国外交政策的关键岁月》(Hard Choices: Critical Years in America’s Foreign Policy)中，万斯在回顾卡特总统任期时写道：“对卡特来说，在（中东）采取积极、平衡的政策存在重大的政治风险……无论是在美国国内还是在以色列，他都可能被当成在偏向阿拉伯一方并向以色列施压要求其做出危险的领土让步……在这一点上，就像在他执政初期的许多其他决策上一样，”卡特的国务卿总结道，“吉米·卡特无畏地拒绝在尖锐敏感的政治外交政策问题上选择容易的路走。”

但卡特本可以冒更多风险，与中东更广泛的民众力量展开对话。此外，他本可以对贝京政府施加更多压力，要求其支持联合国第242号决议（他要求其他各方都要支持该决议）。他或许可以放下控制波斯湾石油的冷战要务。即便如此，他可能还是会输掉1980年的大选，甚至输得更惨。但他在中东留下的政治遗产将会更符合他就职时所倡导的原则以及他卸任后一直宣扬的理念。

美国在中东的孤立以及随后美国在该地区外交政策的军事化，是否是“‘和平’与‘温和’就是不进行政治变革”这种思维方式的必然结果呢？答案是肯定的。在卸任后的几十年里，卡特逐渐明白，以色列定居点的持续存在以及以色列反对巴勒斯坦建国的斗争（以色列与埃及之间的和平对此毫无改善作用，甚至可能还起到了推波助澜的作用），从根本上注定了卡特所期望的更广泛和平无法实现。

意识到这一点后，我们可以发现在卡特给奥巴马传递的信息中存在一种微妙的转变。现在，是卡特呼吁奥巴马在中东的和平与正义问题上与世界其他国家站在一起：将主导权交还给联合国，并承认巴勒斯坦为一个国家——这意味着或多或少要将巴勒斯坦人当作平等的伙伴来对待。在21世纪，卡特谈论的是“和平与正义”，而不仅仅是“正义的和平”。奥巴马不管内心作何想法，都选择没有听从卡特的建议。可悲的是，奥巴马的选择或许更符合“戴维营精神”，而不是这位年逾九旬的卡特所倡导的理念。

事实上，“戴维营精神”或许最明显地体现在2019年由唐纳德·特朗普（Donald Trump）总统的女婿贾里德·库什纳（Jared Kushner）协调促成的《亚伯拉罕协议》中，该协议和《戴维营协议》一样，将巴勒斯坦人排除在外。

本文中表达的观点是作者自己的观点，不代表美国海军战争学院、国防部或美国政府的观点。

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