开发区变革浪潮到来：西安独立开发区版图大变，调整为“8→4”

文=城记智库雨林

自1991年高新区成立，西安开发区走过35年历程‌。在全国开发区调整浪潮下，西安呈现何种走势？

因为政策和历史等综合因素，西安是被开发区影响最大的城市之一。其显著特征是：一是产业驱动，推动城市经济发展；二是“开发区营城”，改变城市格局。市民“认开发区不认行政区”，即是佐证。

如今，西安开发区变革时代来临：独立数量“8→4”，“五区一港两基地”变为四个，且各有调整。

官宣：新一轮开发区变革

‌不久前，《西安市国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）印发，开发区变革引人关注。

这其中，讨论范围最广和声量最大莫过于曲江新区“逐步转型为市级文旅产业集团”。正是这一讨论，既让市民大众进一步了解了开发区的优势，也让更多人注意到了开发运营的隐形问题。

不只西安，这已成为全国范围的浪潮。基于西安来说，开发区发展在不同时期呈现不同特征，这“十四五”和“十五五”规划对比就能看出。

西安“十四五规划”对开发区的定位◎NEWS

“十四五”期间，强调“转型升级”：高新“南拓”落地推进，构建南北30公里长的经济带；经开托管“临潼渭北工业园区”，打通北部工业走廊。

不过在这个期间，紧跟全国步伐西安的开发区变革已经开启：阎良区和航空基地、长安区和航天基地等先后实现“区政合一”。但是，诸如曲江新区等新区巨大“债务问题”日益严重。

有了现实问题和探索基础，西安在“十五五规划”对开发区的定位更为明确：

西安“十五规划”对开发区的定位◎NEWS

“一区一策”推进开发区改革：厘清开发区与行政区的权责边界，建立开发区与主责主业相匹配、与自身发展阶段相适应的管理模式和运行机制。

为何曲江引发巨大讨论？无外乎两个因素：①早年“曲江模式”光环；②下行期房产估值，甚至有人发出“曲江没了”危言耸听。其实更残酷的真相是，如果没有实体产业和持续的税收，才会导致区域的“黄昏”——无论是行政区还是开发区，“招牌”都是虚幻泡影。

“天下大势，浩浩汤汤。”在全国范围开发区调整浪潮下，西安开发区未来呈现何种版图和变革？

看点：“一区一策”的未来

仔细分析，本次西安“一区一策”不少关键看点。总结一句：高新强行政、经开重管理、浐灞做优化、三区政合一、西咸做延续。

高新区，是西安资格最老和成就最斐然的“国字号”开发区。经过三十五年发展，不仅是名副其实的“经济发动机”，也是中西部经济总量最高的高新区，在西安乃至陕西地位举足轻重。

因为创新的机制体制，高新以“小马拉大车”创造出西部传奇，但行政管理确实存在“短板”。本次要求“增强行政管理能力”，提高治理综合能力。

西安主要开发区GDP与面积◎制图/城记智库

成立于1993年的国家级新区经开区，为西安现代产业发展立下汗马功劳。目前版图已横跨渭河两岸。

因为涉及“未央+高陵+临潼”三区，但并未连成一片且以产业园区运营为主。因此，本次要求经开区“整合开发范围，加大园区开发力度，构建有利于开发和社会治理相协调的管理新机制。”

浐灞国际港“合体”后，人口和面积陡然增加，因此要“进一步理顺与行政区的权责关系，逐步将托管的街道和成熟区域移交行政区管理”。

“区政合一”是开发区调整的主流◎NEWS

以下开发区调整，大家已较为熟悉：曲江新区逐步转型为市级文旅产业集团，社会管理事务移交行政区管理。长安区（航天基地）、阎良区（航空基地）持续深化“区政合一”改革。

有所不同的是，航空基地和航天基地仍是“国家级经开区”的序列。

作为国家级新区的西咸新区，“全面托管”下延续之前方略：新区加强行政管理，新城突出园区产业发展，镇（街道）强化基层治理。坊间呼吁要调整的“一蕊五花瓣”模式，本次并未提及。

研判：“1.0→3.0”的新区时代

「城记」通过横向和纵向对比认为：现代西安面貌和格局，可能是国内受开发区影响最大的城市之一——“一座西安城，半壁开发区”。

西安开发区发展历程，也是一部现代西安发展史：“严重水危机”的一九九〇年代，高新和经开在“一穷二白”条件下先后成立。三十余年筚路蓝缕，提升了西安在全国乃至全球竞争力，这是西安新区1.0起步时代。

二〇〇〇年代我国加入WTO，世界最大规模的城市化到来。借此东风，西安新区2.0大发展时代，正式拉开帷幕！

高新“南拓”直接推进大南部整体发展◎NEWS

▶2002年曲江新区，开启西安文旅新时代

▶2004年浐灞生态区，改写西安城市环境

▶2004年航空基地，因阎良航空产业成立

▶2006年航天基地，依托〇六七基地成立

▶2008年国际港务区，承担对外开放使命

▶2014年西咸新区，横跨两市国家级新区

灵活的机制体制、先天的政策优势、经济的核心导向，开发区成为西安发展的“超级支点”，让一代又一代人“勇闯天涯”。快速驱动着西安发展的同时，也纳了大量人口。

西安经开区工业经济大会◎NEWS

因为相对独立，开发区与行政区颇有些“泾渭分明”，这也是不少人更认开发区说“招牌”的缘由。

超大城市时代的西安，开发区和行政区已连为一体：新矛盾开始显现，比如同质竞争、职能重叠、管理边界模糊等。这个过程，既又航空和航天得“区政合一”，也有债务压力下的曲江交由行政区“托底”。

以“区域合体”“区域合一”“一区一策”为代表，西安新区3.0变革时代到来：

至此西安的独立开发区，实现“8→4”转变。超大城市时代，城市“一体化”版图日益清晰。如何走好“新产城融合”，也成为大家需要共同面对的命题！

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文=城记智库 雨林

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