中国开发区正在告别管委会时代？

2026年的这个春天，对中国开发区界而言注定不平凡。

近日，西安市政府官网刊发了《西安市国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，其中提到：“曲江新区深化管理机制改革，按照责权利和资源资产相匹配的原则，逐步转型为市级文旅产业集团，社会管理事务移交行政区管理。”这意味着，西安市正式宣布将撤销曲江新区管委会，这一全国首批国家级文化产业示范区也将迎来变革。

从2022年开始，各地开发区都在推行“瘦身强体”的改革浪潮。在江西赣州，除赣州经开区外，其余经济建设类开发区均不再承担社会事务管理职能，实行“应剥尽剥”；在湖南湘潭，省一级园区并入国家级园区，取消管委会、建立开发公司，取消行政级别、实行全员合同制；在辽宁省，今年不再保留长兴岛、腾鳌、七里河、铁岭、喀左5家省级高新技术产业开发区。

在全国开发区依旧深陷“管委会究竟是派出机构还是地方政府模糊地带”的治理迷思时，以曲江新区为代表的开发区已经开始彻底“断臂求生”，这不仅是城投化债的典型案例，更将管办分离、政企分开推向了极致，开启了中国开发区从“行政化闭环”走向“专业化产业平台”的历史性试验。

曲江新区为何必须“挥刀自宫”

要理解曲江新区今日之变，首先要读懂其昨日之困。曲江新区的故事始于2003年。彼时西安市政府赋予曲江新区管委会“政企合一”的特殊体制，目标明确：以盛唐文化为核，打造文化地标。

此后20年，这一模式创造了著名的“曲江速度”。从昔日的落后乡村到全国乃至全球知名的文旅目的地，管委会通过规划、土地、融资、建设、运营一体化运作，建成了大雁塔北广场、大唐不夜城等顶级地标。巅峰时期，曲江每年接待游客超1.5亿人次，核心区高端项目单价一度突破4万元/平方米。

然而，“文旅造城”的辉煌之下，隐患已如滚雪球般堆积。

隐患一：债务雪球越滚越大。这种“管委会+公司”的模式让行政权力与市场主体深度绑定，形成了“政绩驱动、资源倾斜、风险兜底”的非市场化闭环，致使投资约束机制完全失效。最终体现在数字上：截至改革前夕，曲江新区政府债务达481.89亿元，核心平台公司像曲文控，资产负债率已超过87% 。其6家发债平台累计存续债券规模高达245.33亿元，且处于偿债高峰期。同时近一年内被执行总金额达23.76亿元，累计票据逾期达2.35亿元。

隐患二：社会管理事务成为巨大包袱。传统开发区“政企合一、开发主导”的模式让管委会承担了大量从教育、医疗到社区治理的行政职能，严重拉扯了作为文化运营者的精力。湘潭经开区的案例就是最好的参照。此前湘潭高新区产业发展局的干部大部分精力用在处理社会事务上，服务的是街道4万多位居民，“真正思考园区发展、服务企业的时间非常有限”。

陕西省社会科学院文化旅游研究中心主任张燕一语道破：“政企合一模式的危害远不止显性债务，更在于对曲江核心优势的侵蚀与公共价值的透支，最终让‘不改不行’成为共识。”张燕进一步指出，曲江选择“去行政化转企”，核心原因在于其核心资源是文旅IP，产业属性极强且开发空间已饱和，需剥离行政包袱聚焦文旅运营。

正是看穿了这种现状，西安此次改革可谓直击要害。根据规划，未来有着几十年历史的曲江新区管委会将被撤销，代之以一家纯粹的市直国企——市级文旅产业集团。原有的社会管理、基层民生保障等包袱，一股脑甩给雁塔区等行政区。

而作为转型后的新主体，市级文旅产业集团的身份意味着它将不再是当年的城市开发商，而必须摇身一变，成为全市文旅资源的整合者与专业运营商。通过责权利和资源资产匹配的原则，大雁塔、大唐不夜城等IP将不再仅是行政规划下的产物，而成为资本市场中更具估值空间的核心资产。

这种大刀阔斧的断腕，打碎的是传统的行政套利空间，重建的是一套“谁的孩子谁抱”的市场造血机制。

上海漕河泾的40年启示

曲江新区之后，未来之路如何走？目光投向东方，一个堪称“教科书级”的样本事实上已经运作了近40年。这就是上海漕河泾新兴技术开发区。当全国绝大多数开发区还在为管委会的“衙门化”头痛不已时，位于魔都的漕河泾却早在成立之初就做出了一个“不设管委会”的惊人决定。

这个起步于1984年微电子工业园区的异类，其逻辑十分超前：不走“行政下令、部门管制”的套路，而是通过上海市人大常委会的在1990年颁布的《上海市漕河泾新兴技术开发区暂行条例》明确规定，由“漕河泾新兴技术开发区发展总公司”作为园区开发、建设、经营、管理和服务的主体，并行使市政府授权的部分管理职能。这就是著名的“人大立法、政府管理、公司运作” 模式。

这种体制带来的成效是惊人的。目前漕河泾开发区已云集了超过15600家企业，包括150余家世界500强投资项目，从业人员高达32万人。关键指标：2025年，其营业收入高达6933亿元。与此同时，开发区本部地跨徐汇、闵行两区，和区政府之间以“区区合作”协议为纽带，形成了利益共享的良性关系。

更值得玩味的是，漕河泾的高层领导一般会在任十年以上，在某种程度上规避了官员短期任期导致的“短视”行为，可以从容地进行品牌打造和长线布局。作为完全的市场化公司，它必须依靠专业化的服务来留住企业，这种逻辑从源头上就掐断了以权谋私或低效垄断的可能。

当然，曲江与漕河泾在发展本底上有着巨大的差异。漕河泾开发的是集成电路、人工智能、生命健康等高精尖的现代产业集群，归根结底是服务科学家、工程师和高新技术企业；而曲江的核心资产是文化资产与旅游IP，面对的是每天数以十万计的游客和万千变幻的消费市场。

然而，这种产业属性的差异，恰恰构成了曲江必须极度市场化的更强逻辑：工业园区的客户较为稳定，对服务标准化的要求较高；而文旅产业面对的是高度情绪化、极度追求新鲜感的终端消费者。大唐不夜城的走红，靠的从来不是管委会的红头文件，而是不断迭代的沉浸式体验和创意运营。因此，彻底甩开体制枷锁，让专业的人干专业的事，是曲江未来保持生命力、创造更多“不倒翁小姐姐”的唯一途径。

虽然漕河泾也开启了新一轮体制机制改革，成立了运营管理公司优化服务，但从曲江改革的深层次背景来看，其重压下挥刀自宫的决心，象征意义远大于漕河泾当年的先行先试。如果说漕河泾是打造了一个市场化运营的标杆，那么曲江就是在高负债压力的倒逼下，为中国成千上万套着行政壳子的开发区探索出一条破壳重生的绝境求生之路。

开发区大变局与信用重建

站在2026年4月的当下回望，曲江新区的转型绝非孤例，而是一个时代洪流的缩影。

从中央到地方，清理开发区的规范化治理浪潮早已袭来。国务院办公厅的指导意见明确指出，国家级经开区要向“由政府主导向市场主导转变”、由“同质化向差异化转变”。从咸阳高新区的“大部门、扁平化”管理，到湘潭高新区的取消行政级别、实行全员聘任制，全国各地正掀起一阵去行政化的“瘦身风暴”。

在改革前沿，各类“管委会+公司”模式大量涌现。但曲江新区的不同在于：它不是对旧模式的修补，而是彻底撤销管委会，将开发区整体转型为一家纯市场化公司。这在全国范围内都是极具“实验性”的一步，堪称中国开发区治理演化的一个重要节点。

转型最大也最迫切的挑战在于存量债务如何安全拆弹。这是此次改革成功与否的压强测试。目前业内的普遍预期是遵循“公益性债务政府托底、经营性债务企业自偿”的分割原则。教育、医疗等公益性债务将移交雁塔区政府纳入市级财政统筹；而文旅相关的经营性资产将留存于新组建的市级文旅集团，依靠未来大唐不夜城等IP的深度开发现金流来偿付。

当前核心观察指标是：2026-2028年曲江约有180亿元的债券集中到期，核心景区REITs能否顺利上市，成为缓解偿债压力的关键。这将迫使文旅城投彻底摒弃传统的“圈地+借贷+基建”的路径依赖，转向精细化的IP全产业链运营。

可以预见，未来的曲江一旦完成去行政化，其作为纯粹的市级文旅集团，反而在对接资本、引入战投甚至后续上市等方面会有更加灵活的“窗口期”。而2026-2027 年，全国或将有更多高负债、低效率的开发区和管委会效仿曲江模式，通过撤并建制、政企分离实现瘦身强体，空壳化、同质化的城投平台将加速被清理退出。

有人说，体制的归体制，市场的归市场。

其实早在2018年，学界便有专家提出，开发区建设环境已发生深刻变化，不能再走单纯依靠投资和要素驱动的老路。

曲江新区的这一次彻底转身，既是对过去二十年“开发造城、借贷驱动”的告别，也是开发区从“土地运营”向“专业化精细服务”升级的序章。不论是西安还是上海，这场“去行政化”的终极目标，是要实现“有为政府+有效市场”的高效协同，也是为中国未来更大范围的产城融合与存量资产盘活提供真正的“西安方案”。

当功勋卓著的管委会在掌声和质疑声中谢幕，一个既懂经营又能做好分内服务的专业化产业集团，正肩负着中国开发区下一个四十年的改革希望，负重前行。

对此，你有什么想法或意见，可以点击下方☟关注“园区荟”，私信我们哦！

园区荟的运营主体北京创邑传媒科技有限公司始于2017年7月，是国内首个城市空间数据资讯服务商，致力于成为园区领域全产业链服务商。下设独立第三方城市空间大数据分析机构标准排名城市研究院，以及专注于产业园区资讯的新媒体园区荟。其创始团队主要来自经济观察报、凤凰网等机构。

园区荟成立于2019年2月，合作媒体平台包括新浪、网易、今日头条、商业新知等，已形成颇具规模的新媒体矩阵。园区荟致力于成为链接企业与园区的招商与选址信息交互平台，目前已进入园区界新媒体的头部阵营，曾获评“商业新知2022年度智慧城市十佳创作者”。同时是中国开发区协会制造委的成员单位及产业研究部依托载体，是和君产业园区联盟成员单位。

标准排名城市研究院是独立第三方的城市空间大数据分析机构，目前已成为初具影响力的新型民间媒体型智库。标准排名城市研究院致力于成为“发现美好生活，寻找美好城市”的新型媒体型数智化智库，近年来与各权威机构联合发布了诸多行业性大数据研究报告以及排行榜。

关注 | 园区荟（ID：biaozhunpark）

内容合作 | bjzhouyanjun（微信号）