为什么“盟”没有完整的党委人大政府建制，却拥有完整的政协建制

今天探讨一个冷知识。

众所周知，我国的地方行政区划单元有标准、非标准之分——

像是省、市、县、区、直辖市、自治区、自治州、自治县，这些就属于标准行政区划单元，它们通常都会拥有完整的党委、人大、政府、政协这四大地方领导班子建制；

而像是地区、街道、新区、开发区，这些就属于非标准行政区划单元，它们的四大地方领导班子建制都是被“精简”过的，通常只会设立党工委、人大工委、行政公署（办事处、管委会）、政协工委，其性质都属于上一级的“派出机关”或“工作机构”，享有的职能权限都是不完整的，机构人员规模也是从简设置的。

然而这其中却有一种例外，那就是内蒙古自治区的“盟”。

目前，我国只剩下了兴安盟、锡林郭勒盟、阿拉善盟这3个盟，它们全都位于内蒙古自治区。通过观察这3个盟的四大地方领导班子，我们会发现：

这3个盟的盟委、盟人大工委、盟行政公署机构设置都跟“地区”一样，分别属于内蒙古自治区党委、自治区人大常委会、自治区政府的派出机关（工作机构）；

然而这3个盟的盟政协机构设置却跟“地区”不一样，它们都建立有完整的盟政协，属于一级标准的政协地方委员会建制。

那么这究竟是怎么一回事呢？

【一】

首先，我们来了解一下什么是“盟旗制度”。

清朝统治者在征服蒙古各部以后，为了治理这些新归附的蒙古部落、分化原有的蒙古贵族势力、强化朝廷权威，就以满洲八旗制度为蓝本，在蒙古族聚居区建立了一套以“盟”、“旗”为代表的独有地方行政区划体系，是谓“盟旗制度”。

这里的“旗”直接沿用了“满洲八旗”的“旗”字，是一级基本行政区划单元和政权组织。一个旗的管辖地域规模普遍小于原先的一个蒙古族部落，因此也可以视为清朝统治者对旧有蒙古贵族势力的分割和削弱。

各旗“分封而治”、军政合一，旗与旗之间严格划界、彼此隔离。各旗向下建立了以“参领、佐领、什长”为序的管理层级，向上直接对朝廷负责。

根据领导隶属关系的不同，设立在蒙古族聚居区的旗可分为总管旗、都统旗、喇嘛旗、札萨克旗等几类，其中：

总管旗、都统旗就是由总管、将军、都统、驻札大臣等直辖的旗，总管、将军、都统、驻札大臣都属于朝廷直接委任的官员。总管旗、都统旗设立于“内属蒙古”区域，大致对应今天的内蒙古一带。

札萨克旗就是由蒙古王公管辖的旗，对上向理藩院负责，清政府授予那些归附来的蒙古贵族们亲王、郡王等爵位，并任命他们担任札萨克（旗长）。札萨克旗设立于“外藩蒙古”区域，大致对应今天的外蒙古一带。

同时，为了尊重蒙古族从成吉思汗时期就形成的“会盟制”习俗，清政府又在各旗之上设立了“盟”，盟长、副盟长一般由蒙古贵族王公们担任。

但要注意的是，盟并非旗之上的一级行政区划单元和政权组织，盟仅仅是一个权力受限、职能虚化的“会盟组织”。

会盟通常每三年才有一次。盟可以对下面的各旗旗长（札萨克）实施监督、提供补位，但不能直接领导各旗的事务，遇大事必须报将军、都统、驻札大臣、理藩院会办，交朝廷决策。

清政府一开始只在外藩蒙古设盟；而内属蒙古由于本就是受朝廷直辖，因此是不设盟的。直到清朝后期，随着朝廷对边疆的统治越发鞭长莫及、域外势力也开始虎视眈眈，外藩蒙古的各盟才逐渐拥有了实权，从过去的一级会盟组织、监察区划蜕变为了一级行政区划、地方政权。

由此可见，“盟”起先只是清政府为了尊重蒙古族传统习俗而设立的一级会商组织，本质上是清廷对蒙古旧贵族势力的折中妥协，位高而权虚；“旗”才是清政府在蒙古族聚居区设立的基本行政区划单元，是中央集权的触角和支点，位低而权实——这种“盟”与“旗”一高一低、一虚一实的关系也一直影响到了今天。

清朝覆亡后，北洋政府颁布《蒙古待遇条例》，继续承认蒙古王公的世袭爵位、饷银俸禄、领地管辖权；南京国民政府通过《蒙古盟部旗组织法》，继续承认盟旗制度的法律地位，认可各盟旗的领地范围和行政管辖权。也就是在这一时期，内蒙古区域也才在“旗”之上普遍建立起了“盟”这一行政区划层级和政权组织。

然而，民国政府却始终没有放弃对内蒙古区域进行集权化改造的努力，比如设立蒙藏事务局、蒙藏院，设立察哈尔省、热河省、绥远省对内蒙古区域进行分割等等。民国政府的这些做法引起了内蒙古本土力量的反弹，双方的争斗纠缠一直持续到了解放战争时期。

到了1947年，包括内蒙古在内的许多北方地区都已获得解放，在吸收民国政府失败教训、联合少数民族力量斗争的过程中，人们逐渐摸索出了一种民族区域自治的解决之路。在当时，民族区域自治制度落实到内蒙古身上的具体表现之一，就是继续确认盟旗制度。

1945年《内蒙古自治运动联合会目前工作方针》中说：“广泛发动和组织各盟旗之群众，改造和帮助建立包含各个阶层之各盟旗民主之政府”，“这种政权在目前是一种区域性之自治”。

1947年《内蒙古自治政府施政纲领》中说：“内蒙古自治政府以内蒙（古）各盟（包括盟内旗县市）旗为自治区域”。

1947年《内蒙古自治政府暂行组织大纲》中说：“自治政府以下地方行政区划为三级制：一、盟；二、旗、县、市；三、努图克、苏木、街、村，其名称及区划另定之”。

1955年《内蒙古自治区各级人民代表大会和各级人民委员会组织条例》中规定：“盟、行政区设立人民代表大会和人民委员会，盟长、行政区主任、副盟长、副主任及委员由盟、行政区人民代表大会选举产生”，“盟、行政区人民代表大会都是地方国家权力机关；盟和行政区人民委员会都是地方国家行政机关”。

至此，“盟”也就成为了跟“旗”一样的为内蒙古独有的一级正式地方行政区划建制，职能权限完成了由虚到实的转变，层级则介于自治区与旗之间。

【二】

既然盟、旗都是内蒙古自治区独有的一种行政区划，而且盟旗制度又跟内蒙古的民族区域自治历史关联如此密切，那么盟、旗算不算是一种民族自治型的地方行政区划呢？

根据《宪法》、《民族区域自治法》等的规定：

第一，我国现行的民族自治地方仅包括自治区、自治州、自治县三类，此外还有民族乡（民族乡作为基层政权不属于“民族自治地方”，而是民族区域自治制度向基层的延伸和补充）。

显然，盟、旗并不属于法定的民族自治地方区划类型。

第二，自治区、自治州、自治县作为标准的行政区划单元，都分别拥有完整的党委、人大、政府、政协建制。其中，人大和政府作为“自治机关”不仅享有与同层级地方国家机关同等的职权，而且还享有更多的自治权。

可见，盟、旗与自治州、自治县也不尽相同。自治州、自治县的四大领导班子建制都是完整的；然而前面说过，盟的四大领导班子建制并不完整，盟委、盟人大工委、盟行政公署都只是自治区党委、自治区人大常委会、自治区政府的派出机关（工作机构），盟、旗的国家机关都不能叫“自治机关”，更不适用“自治权”。

因此，盟、旗并不属于民族自治型的地方行政区划，仅仅是内蒙古特殊历史原因造就的一种约定俗成的普通地方行政区划叫法。

相应地，“自治旗”才是一种民族自治型的地方行政区划，“旗”相当于“县”，“自治旗”才相当于“自治县”。

目前，我国共有3个自治旗（莫力达瓦达斡尔族自治旗、鄂伦春自治旗、鄂温克族自治旗），它们全都隶属于内蒙古自治区呼伦贝尔市，跟盟、旗一样属于内蒙古特有的一种地方行政区划类型。

尽管都是带有内蒙古地域特色的行政区划类型，但旗、自治旗跟普通的县、自治县一样都拥有完整的县委、县人大、县政府、县政协建制，因此将旗视为县、将自治旗视为自治县并无不妥；

然而盟就不同了，普通的地级市（即法律中规定的“较大的市”或“设区的市”）、自治州都拥有完整的市委（州委）、市人大（州人大）、市政府（州政府）、市政协（州政协）建制，可前面说过，盟的四大领导班子建制并不完整，因此我们并不能将盟简单视同为地级市。

相比之下，盟跟“地区”的情况才更为接近。

“地区”这种叫法起源于民国时期，它经历过“行政督察专员公署”（20年代设立，由省政府派出，介于省级和县级之间）、“行政督察公署”（抗战时期设立，相当于省级）、“行政公署”（只在解放区设立，相当于省级）、“专区行政专员公署”（建国后设立，由省政府派出，介于省级和县级之间）、“地区行政公署”（70年代设立，由省政府派出，介于省级和县级之间）等好几个历史阶段。

由地区行政公署（简称“行署”）统辖的区域，称之为“地区”。地区与地级市、自治州属于同一行政区划层级，但两者的区别还是很大的，仅从行政区划角度来说：

地级市、自治州是法律规定的一级标准行政区划单元，拥有完整的市委（州委）、市人大（州人大）、市政府（州政府）、市政协（州政协）建制，它们本身就是一级党政机关；

而地区并不是一级标准的行政区划单元，地区只能设立地委、地区人大工委、地区行政公署、地区政协工委，它们的性质分别只是省委（自治区委）、省人大常委会（自治区人大常委会）、省政府（自治区政府）、省政协（自治区政协）等上级机关的派出机关（工作机构）；

对于标准的行政区划单元，即便是到县一级，其任何设立、撤销、命名、划界、变更动作都需要报国家批准；

而对于非标准的行政区划单元，即便是层级在县之上的地区，其设立、撤销、命名、划界、变更动作也仅需省级政府批准。

相比之下，盟的情况跟地区比较类似，只设有盟委、盟人大工委、盟行政公署，它们的性质分别是内蒙古自治区党委、自治区人大常委会、自治区政府的派出机关（工作机构）；

盟委、盟人大工委、盟行署的机构设置和人员任免程序也跟地委、地区人大工委、地区行署完全一样，它们的领导职务都没有由本级选举或任免之说，而都只能由上级机关任免。

由此看来，将“盟”视为“地区”才比较妥当。

我国现存的行政公署只有10个，包括7个地区行署和3个盟公署，分别是：位于新疆的阿克苏地区、喀什地区、和田地区、塔城地区、阿勒泰地区，位于黑龙江的大兴安岭地区，位于西藏的阿里地区，位于内蒙古的兴安盟、锡林郭勒盟、阿拉善盟。

其中，地区的党政主要负责职务分别叫地委书记、地区行署专员，而盟的党政主要负责职务分别叫盟委书记、盟行署盟长。

【三】

尽管将“盟”看成内蒙古版的“地区”相对说得过去，但盟跟地区在四大地方领导班子的建制上还是存在一个显著区别：

地区一般只设政协工委作为省政协（自治区政协）的工作机构，其领导职务称地区政协工委主任、副主任，建制是不完整的；

而3个盟却无一例外都设立了完整的政协地方委员会，其领导职务称盟政协主席、副主席，建制是比较完整的。

那么这种区别的原因又在哪里呢？对此我们还是要从法律条文及其历史渊源的演变脉络中寻找答案。

先看党委部分：

根据《党章》规定，能够设立各级地方党代会和地方委员会的行政区划单元只有省、自治区、直辖市、设区的市（地级市）、自治州、县、旗、自治县（含自治旗）、不设区的市（县级市）、市辖区；此外在乡镇、街道一级设立的是党的基层组织，不在此处讨论范围内。

因此，尽管地区、盟的行政区划层级跟地级市、自治州是同等的，可地区、盟就不能设立地方党代会和地方委员会，而只能由它的上级省委（自治区党委）派出代表机关——地委、盟委，地委、盟委根据省委（自治区党委）的授权来领导该地区、盟的工作。

由于地区、盟不存在党代会，因此从程序上讲，地委、盟委的领导职务就只能由上级省委（自治区党委）任命产生，而无法像普通的地级市、自治州那样可以通过本级党代会选举产生。

再看人大和政府部分：

根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，能够设立地方各级人大和政府的行政区划单元只有省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市（包括地级市和县级市）、市辖区、乡、民族乡、镇。

同时按照立法精神来说，旗和自治旗相当于县和自治县，因此也得设立旗人大、旗政府；至于盟则相当于“地区”，而地区并不在可以设立人大和政府的行政区划单元之列。

所以，尽管地区、盟的行政区划层级跟地级市、自治州是同等的，可地区、盟就不能设立人大和政府，而只能由它的上级省人大常委会（自治区人大常委会）、省人民政府（自治区人民政府）设立工作机构或派出机关——地区人大工委和地区行政公署、盟人大工委和盟行政公署，并根据省人大常委会（自治区人大常委会）、省人民政府（自治区人民政府）的授权来领导该地区、盟的工作。

同理，由于地区、盟不存在人大，因此从程序上讲，地区人大工委和地区行政公署、盟人大工委和盟行政公署的领导职务就只能由上级省人大常委会（自治区人大常委会）、省政府（自治区政府）任命产生，而无法像普通的地级市、自治州那样可以通过本级人代会选举产生。

注意，上面说的只是党委、人大、政府的情况，至于政协的情况则就不同了。

1949年颁布的《政协组织法》规定，“在中心城市、重要地区及省会，经中国人民政协全国委员会决议，得设立中国人民政协地方委员会”。

1950年颁布的《全国政协于地方委员会的决定》规定，“在中心城市、重要地区及省会，于普选的人民代表大会召开以后，依照人民政协组织法，全国委员会得在各该地设立全国委员会的地方委员会”。

1954年颁布的《政协章程》规定，“省、自治区、直辖市和市设中国人民政治协商会议的省委员会、自治区委员会、直辖市委员会和市委员会”，“其他地方有必要的时候也可以设地方委员会”。

由此可见，地方政协机构的组建从一开始就不是完全依据行政区划层级或属性来设立的，关键是看是否“有必要”，比如是否因人口众多、民族构成复杂、私营经济发达、社会关系多元而使得统战任务比较繁重；

况且，“重要地区”本就是需要设立地方政协的情形之一，这与该“重要地区”的行政区划属性是市、还是自治州、还是盟、还是地区没有关系。

同时前面说过，建国初期正是民族区域自治制度刚刚确立的时候。作为全国第一个自治区，内蒙古民族区域自治的一个重要内容就是继续确认业已形成的盟旗制度，因此内蒙古各盟成立人大、政府、政协机构的时间放在全国来看都是比较早的。

从50年代后期开始，盟和地区一样都面临了要被改组的命运，即由先前介于省和县之间的一级标准地方行政区划层级，改为由省派出、统辖若干县的一级非标准地方行政区划层级，从而由“实”转“虚”。

1957年内蒙古自治区在《关于撤销盟、行政区一级政权建制改设自治区人民委员会派出机关的建议方案》中规定：“各盟、行政区一级政权撤销后，按盟原行政区域分别设置盟公署，其机关首长称盟长”。

此后一两年中，内蒙古各盟纷纷撤销了一级地方政权建制，原先作为一级国家机关的盟人大、盟政府不再保留，同时设立新的盟行政公署，作为自治区人民委员会（相当于自治区政府）的派出机关。

需要注意的是，历史上内蒙古各盟由“实”转“虚”影响的主要是党委、人大、政府机构的建制，而并不影响政协机构的建制。由于随后到来的“文革”使政协的运行一度陷入了停滞，因此对于各盟政协是否一并改为政协工委、调整为自治区政协的工作机构也就无人提起了。

“文革”结束后，各级政协重新恢复运行。1982年通过的现行《政协章程》规定：“自治州、设区的市、县、自治县、不设区的市和市辖区，凡有条件的地方，均可设立中国人民政治协商会议各该地方的地方委员会”。

尽管《政协章程》并未直接明确可在地区、盟设立政协地方委员会，但这句话中的关键在于“凡有条件的地方，均可设立”，这也是《政协章程》在地方机构设立上同《党章》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的一个显著差异：

《党章》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》针对的是党委、人大、政府这些党政领导机关的设置，重在厘清隶属关系、规范职权边界，因此应遵循“法无授权不可为”的原则。既然制度没有明文允许可在地区、盟设立地方党委、地方人大、地方政府，那么地区、盟就不得设立地方党委、地方人大、地方政府。

而《政协章程》所针对的政协并不属于宪法规定的国家机构，其着眼点是扩大统战对象、合力经济建设，因此就可以适当从“法无禁止即可为”的思路出发来看待问题。既然章程明文允许“凡有条件的地方，均可设立”政协地方委员会，那么盟设立政协、而不是设立政协工委也就没什么不妥了。

【四】

说到这里，还有一个不得不提到的历史背景，那就是从80年代起一直持续到90年代的“市管县”、“地改市”地方行政区划改革。

在80年代以前，我国曾长期实行城乡分治、市县分离的地方行政区划管理体制。在那个时候，除了北京、上海、天津三个直辖市和辽宁省等少数地方以外，全国绝大部分省份与县之间都是通过“地区”这一级“虚化”的派出机关来承上接下的。

80年代以前的“地区”，可以同时领导市和县。“市”设立在工商业发达、人口聚集的城市，面积狭小，从地图上看就像一个个孤岛；“县”设立在以农业为主、人口均匀分布的农村，幅员广袤，从地图上看零星散落的市总是被绵延成片的县给包裹和挤压着。

在80年代启动改革开放的背景下，过去那种城乡分治、机构臃肿、层级重叠、条块分割、部门林立的行政区划管理体制弊端日显。为了打破体制藩篱，国家于1982年启动了“市领导县”改革，即“实行地、市合并，由市领导县”。

对此，中央在1983年下发了《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，其中有这么几句话值得留意：

在“逐步实行市领导县的体制”的总基调下，“一时条件不具备的，也不要勉强硬凑”；

“由于经济不够发达和其他条件不具备，暂时或在相当长的时期内还需保留的地区党政机关，必须按照党章和地方政府组织法的规定，改成名副其实的省、自治区的派出机构”；

“地区党政领导机关，作为省、自治区的派出机构”，“地区党政领导机关不作为一级领导实体”，“县的工作由省、自治区直接布置”，县的“计划、财政、物资等主要经济指标，由省、自治区径自下达”；

“市委委员一般二十五人至四十九人，常委一般七至十三人，正副书记三至五人，正副市长四至六人”，“市委工作部门设六至十一个，市政府工作部门设三十至四十个；小市可少于三十个，特大的市可多于四十个；市属各部门的主要领导干部配二至三人”；

“地委委员九至十三人，不设常委”，“地委书记和行署专员分别为一正二副，个别地区确因工作需要，可多配副书记和副专员各一人”，“地委和行署各办事机构的领导干部，一般设一正二副”，“地委办事机构设五至七个”，“行署可设综合性的处室十个左右”；

“自治州是一级政权”，“州党委可设工作部门五至七个，州政府可设工作部门十五个左右”，“州党委委员二十一至二十九人，常委七至十一人”，“州党委正副书记和州政府正副州长等领导干部，可参照对地区的规定配备，名额可增加一、两人”。

从上面这些表述中，我们可以看出：

第一，“市领导县”改革虽是普遍性的要求，但不是强制性的要求。

如果经济发展水平还达不到、条件尚不具备，那就不必急于进行“市领导县”改革，原先由地区统辖、市县分治的行政区划格局可以继续保留。

第二，如果继续保留“地区”这个层级的话，那么“地区”一级就必须精简、虚化，朝着成为上级省（自治区）派出机关、工作机构的方向转变，做到名副其实。具体来说：

地级市是一级标准行政区划单元和政权实体，地级市可以直接领导县，地级市下面的县要接受所在地级市的统筹提调，一般不能越级向省（自治区）汇报；

但地区不是一级标准行政区划单元和政权实体，地区不能直接领导县，地区下面的县应直接向省（自治区）汇报、接受省（自治区）的统筹提调，地区只能作为省（自治区）的派出机关代为行使协调和督促职能。

第三，地区的党政机构、部门人员、领导职数的规模设置应显著小于地级市，地委和地区行署下面的部门不叫“工作部门”、而是叫“办事机构”。

地级市市委设书记、副书记、常委、委员；但地区党委就只设书记、副书记、委员，不设常委。地委委员就相当于地级市市委常委。

第四，自治州是一级政权实体，其党政机关设置视同地级市。

但考虑到自治州的民族自治特性，以及自治州的经济构成普遍为农牧业占比较高，自治州的经济发展水平更近似于地区、而不是地级市，因此自治州在领导职数配备上可以较普通地级市更加宽裕，但在下属工作部门的设置上却要较普通地级市有所缩减、尽量比照地区。

在这份《通知》下发后的二十年里，全国上下都掀起了一轮轰轰烈烈的“撤地设市”浪潮，绝大多数地区都在这轮改革中寿正终寝、被新成立的“地级市”所取代。

截止2025年，全国一共有333个地级行政区划（不含直辖市的市辖区），其中293个都是地级市，其余40个则由30个自治州、7个地区、3个盟所构成。

内蒙古亦不例外，在改革之前的80年代初，内蒙古一共辖有昭乌达盟、哲里木盟、伊克昭盟、呼伦贝尔盟、乌兰察布盟、巴彦淖尔盟、兴安盟、锡林郭勒盟、阿拉善盟等9个盟；

但从80年代到本世纪初，陆续有昭乌达盟改为了赤峰市，哲里木盟改为了通辽市，伊克昭盟改为了鄂尔多斯市，呼伦贝尔盟改为了呼伦贝尔市，乌兰察布盟改为了乌兰察布市，巴彦淖尔盟改为了巴彦淖尔市，只有兴安盟、锡林郭勒盟、阿拉善盟一直保留到了今天。

而之所以兴安盟、锡林郭勒盟、阿拉善盟没有跟随潮流进行“撤盟改市”，除了因为这3个盟地处边疆、人口稀少、经济发展水平处于后进之外，还有一个重要历史原因是1999年中央下发的《关于地方政府机构改革的意见》。

这份《意见》中规定：

“要调整地区建制、减少行政层次，避免重复建设与地级市并存一地的地区，实行地市合并；与县级市并存一地的地区、所在市(县)达到设立地级市标准的，撤销地区建制，设立地级市，实行市领导县体制；其余地区建制也要逐步撤销，原地区所辖县改由附近地级市领导或由省直辖，县级市由省委托地级市代管”；

“各自治区调整派出机构——地区的建制，要结合民族自治的特点区别对待，盟的建制原则上不动”。

从中我们可以看出：

第一，“市领导县”的既定方针不变，“撤地设市”的进程还要加速，这是普遍性要求。

随着90年代末改革开放到达新阶段，各地经济发展水平较80年代初都有了明显改善，城市主导型、工商业主导型的经济格局业已奠定。因此市领导县模式就具备了大范围推广的基础，尚未完成撤地改市的地区都要能撤尽撤、应改尽改、加速完成。

第二，设立在民族自治区域的行政区划单元，则需要区别对待，这是特殊性要求。

具体来说，各自治区下面的地区、盟是否改为地级市应个案个议，不做统一要求。其中对于“盟的建制”，总的思路是“原则上不动”。

因此，尽管内蒙古在世纪之交曾迎来过一轮撤盟改市的高潮，但原先的9个盟中最终也就只有6个盟完成了撤盟改市，其余3个不具备改制条件的盟则一直保留到了今天。同时，既然“盟的建制原则上不动”，那自然也就暗含了设立在盟的四大领导班子“原则上不动”的意思。

【小结】

最后做个总结。

“盟”这种带有内蒙古地域特色的行政区划单元，可以视同是内蒙古版的“地区”，而不能看成是内蒙古版的“地级市”或“自治州”。

之所以盟与地区在四大地方领导班子设置中，党委、人大、政府的机构设置模式都大体相同，都是上级的派出机关（工作机构）；只有政协的机构设置模式存在差异，盟设立有完整的地方政协，而地区通常只设立政协工委、作为上级政协的工作机构，原因在于：

第一，盟起源于清朝时期的盟旗制度，而地区起源于民国时期和解放初期的行政公署制度，二者的历史成因是截然不同的。盟仅存在于内蒙古自治区，而地区曾广泛存在于全国各地，二者的适用范围也是截然不同的。

所以尽管盟的性质跟地区极为接近，但这并不代表盟需要实行跟地区一模一样的建制形态。

第二，党委、人大、政府要履行党政机关领导职责，因此根据规定，在并非一级标准行政区划单元的地区、盟就不能设立完整的国家机构建制，只能由上级机关派出代表机构；

而政协不属于国家机构序列、不担负党政领导职责，因此根据规定，政协地方机构的设置要求就要灵活得多，只要有必要就可以设立，即便是在并非一级标准行政区划单元的地区、盟设立政协地方委员会，也并无不妥。

第三，内蒙古各盟的名称、范围大多在民国时期就已经确定了，解放前夕内蒙古又成了率先实行民族区域自治的地方，而继续保留盟旗制度正是其中的重要一环。也就是说，内蒙古各盟一般都是先有的盟、后有的政协，在各盟建立盟政协的时候，后来的政协工委这种形态尚不广泛存在。

而地区这种行政区划单元是直到1954年人大成立后才最终定型的，后来又经历过多番改动，此时政协在地方上的机构设置形态已经趋于成熟。因此在80年代初“文革”结束后、各级政协恢复运行时，地区的做法是设立地区政协工委，而盟的做法则是恢复之前的盟政协。

第四，始于80年代的市领导县、撤地改市浪潮虽是普遍性的，但对于民族自治地方则要区别对待、个案个议，尤其是“盟的建制原则上不动”，这里的“原则上不动”自然也当包括设立在盟的四大领导班子形态“原则上不动”。

毕竟，盟尽管不属于民族自治地方，但它的民族构成情况却可与民族自治地方相提并论。既然自治州都不宜轻易地“撤州改市”，那么盟也就不宜一刀切地“撤盟改市”。

末了还要提一点，在目前全国仅存的7个地区中，有6个地区都没有设立政协，而是只设立了由上级省政协（自治区政协）派出的地区政协工委；

唯一的例外是位于西藏的阿里地区，阿里地区的情况跟内蒙古的3个盟一样，都是设立了标准的政协地方委员会——阿里地区政协，个中原因或许亦可从上述分析里找到答案。

资料参考：中国改革信息库