美国加密货币立法再次破局

《清晰法案》的推动者抓住了5月的窗口期获得突破，若能在接下来的两个月经受住考验，美国将通过首部为所有类型加密货币建立监管框架的法律

文｜《财经》研究员 郭丽琴

编辑 | 朱弢

经过五周多的谈判与博弈，美国加密货币立法再获突破，在国会休会期前完成了一项重要投票。这意味着，2026年，美国或有可能在联邦层面上明确所有类型加密货币的监管框架。

5月最后一周，美国国会休会，并将持续至6月初。此前不久，美国参议院银行、住房和城市事务委员会（下称“美国参议院银行事务委员会”）突然针对《数字资产市场清晰法案》（下称《清晰法案》）举行了一场关键听证会（markup hearing），并以15:9通过了程序性投票。

本次投票所用的《清晰法案》版本较几个月前的初始版本有了诸多修订，法案从278页增加到309页；针对各方关注的稳定币收益等问题，也作出相应调整。

这关键的一步，使得《清晰法案》在8月国会夏休前通过并生效为法律，成为可能。

这一投票结果也延续了去年的立法动向：2025年7月18日，美国总统特朗普签署《指导和建立美国稳定币国家创新法案》（下称《GENIUS法案》），使其生效为法律。该法案在联邦层面为锚定美元的支付型稳定币的发行和运营制定规则。同一天，《清晰法案》获得众议院通过，并移交参议院，进入下一步立法流程。

与《GENIUS法案》仅涉及支付型稳定币不同，《清晰法案》不仅涵盖所有与区块链关联的数字资产，还把除稳定币之外的加密货币的主要监管权，移交给规模较小、执法资源较少的商品期货交易委员会（CFTC）。这意味着，如果《清晰法案》得以通过，将彻底扭转拜登政府确立的加密货币高压监管态势。

稳定币持有者获利合法？

《清晰法案》的主要目的，是明确界定哪些加密货币属于证券，哪些属于商品，进而明确其监管主体属于美国证券交易委员会（SEC）还是CFTC。

但此次影响力最大的修订其实是稳定币收益问题。美国参议院银行事务委员会此次投票通过的《清晰法案》版本，对是否应该向稳定币持有者支付收益，给予了回应和调整。

“稳定币收益”原本被视为《清晰法案》中的枝节问题，但从2026年1月起，银行团体与加密货币行业对此争论不休。这是《GENIUS法案》的遗留问题，尽管该法案明令禁止稳定币发行方支付直接利息或收益，并将稳定币定义为类似于传统货币的“支付型稳定币”。但不少加密货币平台找到了绕过监管的办法——提供与稳定币支付活动相关的奖励，这引发了银行业的不满。

当地时间4月8日，美国政府突然下场施压，立场倒向加密货币行业。白宫经济顾问委员会（CEA）发布报告称，禁止向稳定币持有者支付利息及收益，几乎不会对银行贷款带来实质促进作用，反而会损害消费者利益（详见：）。

随后的4月13日，美国银行家协会（ABA）反击称，当前政策应关注，如果允许支付型稳定币产生收益，是否会促使存款从银行外流，尤其是从相对弱小的社区银行外流至稳定币。此后，银行家们持续游说立法者并施压，试图限制稳定币的奖励范围。

但美国加密货币行业的游说效果更显著。4月25日，在5月立法窗口即将开启时，在海湖庄园为高端加密货币群体举办的私人活动上，特朗普作出表态：不会让银行业破坏拖延已久的《清晰法案》。

不论是早期版本，还是最新通过的版本，《清晰法案》对加密货币行业的支持姿态一以贯之：允许对点对点支付活动给予奖励，同时限制对稳定币余额的被动收益，意在既保护传统银行存款，又能促进创新。

虽然法案的最新版本考虑了银行业的诉求，措辞稍显严格，但仍为“基于支付活动的奖励”保留了相当大空间，囊括了一份允许奖励的非穷尽清单：交易、支付、转移、转换、汇款、结算活动（包括回扣）、做市流动性供给、与交易相关的抵押品、将资产置于信用或投资风险之下、治理投票、验证、质押以及产品或服务的使用：包括参与忠诚度、促销、订阅或激励计划。

此外，法案允许这些奖励“可以根据余额、持有时长、持有期限或上述各项的任意组合来计算”。知名研究机构Galaxy主管亚历克斯·索恩认为，这一条款对加密货币行业意义重大。这意味着，只要基础活动是真实的，且该安排在经济上不等同于存款，那么根据余额或持有时长计算的奖励本身并不被禁止。

Galaxy同期发布的研究报告指出，若《清晰法案》生效为法律，预计将有数万亿美元的外国资本流入美国金融体系，足以弥补任何美国银行的存款因稳定币受到的影响。

最新版本的法案也要求，美联储、货币监理署 （OCC）、联邦存款保险公司（FDIC）、国家信用社管理局 (NCUA) 和财政部须在两年内提交一份联合报告，对稳定币的全球采用情况，以及稳定币对美国国债收益率和不同期限需求的影响、对美元在全球外汇交易和储备中的作用的影响、稳定币的支付成本、非美元稳定币和外国央行数字货币（CBDC）对美元主导地位的影响等进行分析。而此前1月的版本仅要求美联储、货币监理署和联邦存款保险公司提交一份关于存款从银行外流的报告。

亚历克斯·索恩认为，这表明，美国参议院银行事务委员会将稳定币视为影响美国国债需求和美元主导地位的重要因素，而不仅关注存款外流问题。

加密货币平台开发者受到保护？

更让加密货币行业受到鼓舞的是，一些从业者的刑事诉讼风险可能就此解除。

《清晰法案》最新版本规定，开发区块链协议或智能合约且无法对用户资金实施单方面控制的软件开发人员不被视作汇款服务商，不需要按照美国《银行保密法》注册，也不会被视作未注册的经纪自营商而被提起诉讼。

这一动向让不少行业人士想起创立于2019年的Tornado Cash公司。该公司开发出一种在以太坊区块链上运行的加密货币混合器，采用加密货币混合器（Mixer）的技术，将来自不同发送者的资金混合在一起，从而达到匿名交易的效果。

2023年8月24日，美国司法部指控Tornado Cash创始人Roman Storm和Roman Semenov违反洗钱和制裁的相关规定，串谋经营无证汇款业务，两人将面临至少20 年刑期。此后的2024年5月，Tornado Cash 创始人之一Alexey Pertsev 在荷兰因在加密货币混合器平台上洗钱 22 亿美元，被判处超过5年有期徒刑。

这两起刑事诉讼案引发了对DeFi（去中心化金融）的广泛关注，不少业界人士认为案件是对Web3智能合约开发者开启严格监管的分水岭。在加密货币行业人士看来，让Tornado Cash的创始人为用户负责是不公正的，因为这些用户在设计上是匿名和独立的。此后，一些美国DeFi项目由于担忧被起诉的风险，将开发实体注册从美国转移到监管更宽松的国家和地区。

对此，美国参议院银行事务委员会解释称，《清晰法案》将打击非法活动，同时保护合法的软件开发和创新。该法案明确保护那些发布、维护或贡献代码而不控制客户资金的软件开发者。

但《清晰法案》同时明确了制裁义务，要求与DeFi协议交互的中心化数字资产中介机构实施风险管理标准，并针对并非真正去中心化的中介机构制定了相应的规则。法案还要求对加密货币混合器和混币器、非法金融风险、网络安全漏洞和国家安全威胁进行重点研究和报告，授权增加对金融犯罪执法网络 (FinCEN) 的资金投入。

特朗普再次施压，但法案通过仍有阻力

2025年3月开始，特朗普一直敦促国会议员于当年8月休会前通过《GENIUS法案》，并最终获得成功。2026年4月末，特朗普又开始推动《清晰法案》的进程，但他能再次获得成功吗？

美国国会出台一项新法律往往需要经过漫长的政治角力，在程序上必须在参众两院的审议期间经过多次的协商和妥协，两党共识越强的法律越容易通过。在前一年的立法进程中，特朗普显示出对共和党议员的巨大影响力——他们几乎全部支持《GENIUS法案》获得通过。

但在美学者孙远钊认为，《清晰法案》要复制《GENIUS法案》的成功路径，恐怕并不容易。

特朗普家族深度介入加密货币领域引发道德风险，使得多位民主党议员力推《清晰法案》中纳入“道德条款”，也即禁止或限制美国高层官员交易加密货币的相关条款，虽然“道德条款”并未纳入此次投票范围，但有可能被纳入后续立法程序。

但很明显，特朗普政府拒绝接受任何可能限制特朗普本人及其家族加密货币业务的“道德条款”，这一争议可能成为后续推进法案通过的阻力。

更重要的是，特朗普近期卷入一系列影响其政治声誉的事件之中，其中包括其家族与美国国税局之间的纠纷，这可能会影响特朗普对共和党议员的政治影响力。

然而，加密货币行业在美的游说能力不容小觑。

在2024年的美国总统大选期间，加密货币行业筹集了超过2.45亿美元的竞选资金。另据媒体报道，加密货币行业计划在2026年的美国中期选举采取类似的行动。

白宫数字资产顾问帕特里克·维特在5月初公开表示，特朗普政府计划于7月4日推动《清晰法案》在国会通过。

在美国，一项法案必须经众议院和参议院通过，再由总统签署，才能成为法律。《清晰法案》最终能否成为法律，仍然具有不确定性。因为直到国会休会，该法案仍未进入参议院全体投票流程。

在美学者孙远钊对《财经》分析称，一方面，在参议院的下一轮投票中，若不能获得100名参议员中的60票支持，将会陷入“冗长辩论”程序，增加法案获得通过的难度与变数；另一方面，如前文所述，此前一直力推加密货币立法进程的特朗普政治影响力减弱，也给法案的通过带来变数。

主要市场指标也展现出法案通过的不确定预期。在美国参议院银行事务委员会投票通过《清晰法案》后，比特币价格一度触及8.2万美元，之后又迅速回落至7.7万美元左右。

到5月23日，加密货币更是集体跳水，在24小时内，比特币跌近3%并跌破7.6万美元，以太坊、狗狗币跌超3%。

责编 | 张生婷