向注册用户发送商业营销短信，竟然不是广告？

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导读：市场监管总局《〈中华人民共和国广告法〉适用问题执法指南（一）》提出，符合特定条件时，受众被视为“特定个体”，相关推销信息不适用《广告法》。其中一条规定——“发送仅注册会员可见的商品或者服务信息的”——意味着部分发给注册用户的营销内容，可能并不构成《广告法》意义上的“广告”，但并不意味着“松绑”。本文逐一梳理：指南怎么规定、与公众认知的落差、如何理解“不特定”、当前司法与监管口径、域外做法，以及给企业的合规建议。

一、指南怎么规定：发给“注册会员可见”的信息，可能不算广告

2025年6月，市场监管总局印发《〈中华人民共和国广告法〉适用问题执法指南（一）》，首次对“广告”的认定标准作出较为系统的界定，提出应当同时具备营销性、媒介性、受众不特定性、非强制性等特性。指南其中一条专门处理“受众不特定性”问题，并给出了一组判断规则。

指南的核心逻辑是：《广告法》所规范的“广告”，其受众应当是“不特定”的——即广告可以触达广泛的、不确定的个体。反过来，如果一条推销信息在触达之前，接收对象就已经是“可确定的个体”，那么受众就具有“特定性”，这类信息一般不适用《广告法》。

指南据此列举了若干被认定为“受众具有特定性”的典型情形，主要包括：

（一）借助电话、短信息、传真、互联网即时通信工具进行点对点即时信息交流的；

（二）在互联网聊天群内推销商品或者服务的；

（三）发送仅注册会员可见的商品或者服务信息的；

（四）其他以确定的个体为受众的。

也就是说，按照指南的字面表述，企业向自己的注册会员定向发送、且只有注册会员才能看到的商品或服务信息，因为接收对象在信息发出前就已经“锁定”为确定的会员群体，可能被认定为“受众特定”，从而不落入《广告法》的调整范围。

需要补充的是，指南并没有把“特定/不特定”做成一刀切的形式判断。指南同时强调：对潜在广告受众基于模糊画像、分类、标记或者其网络地址、浏览记录等，运用人工干预、算法推荐等精准投放方式直接或者间接推销商品或者服务的，仍应当认定其受众具有不特定性，适用《广告法》。换言之，“看起来精准”不等于“受众特定”。

二、大众认知差距

必须坦率承认：上述结论与普通消费者、乃至许多企业市场人员的直觉存在明显落差。在大众认知里，凡是“推销商品、希望我买东西”的短信，几乎天然就是“广告”；尤其在“618”“双11”前后，大量营销短信让人不堪其扰，公众普遍期待的恰恰是“把它们当广告来管、管得更严”。

这种落差主要体现在三个层面：

• 认知层面的落差。消费者通常以“信息的内容是不是在推销”来判断是不是广告，而指南采用的标准之一是“受众是不是特定”。一条短信内容上完全是促销，却可能因为发给的是注册会员而不被定性为广告——这与日常朴素认知相反。

• 监管预期层面的落差。近年来工信部、市场监管部门多次开展营销短信专项治理，公众形成的预期是“监管在收紧”。指南被部分读者理解为给某些营销短信“松绑”，与这一预期形成反差。

• “是不是广告”被误解为“是否合法”。这是落差中最关键、也最容易引起误读的一点，需要单独说明。

换个角度看，指南实际上是在回应一个长期存在的“概念循环”难题：旧的广告定义里，“广告”靠“推销商品或服务的商业信息”来定义，几乎可以把所有商业沟通都装进去。指南通过引入“受众特定性”这一过滤器，把一对一沟通、封闭群组、会员专属信息等“私域、定向”的商业沟通从“广告”概念中剥离出来，交由更贴切的法律（如个人信息保护、民事安宁权）去规制。这是一种“分流”，而非“放行”。

因此，“不适用《广告法》”只意味着这条信息不受《广告法》关于广告内容、广告可识别性等规则的约束，并不意味着发送行为不受任何法律管。向注册用户发送商业营销短信，仍然要同时受到《民法典》（私人生活安宁）、《个人信息保护法》（处理个人信息须取得同意）、《消费者权益保护法》、《电子商务法》以及工信部《通信短信息服务管理规定》等约束。2016年全国人大常委会法工委编著的《中华人民共和国广告法释义》中解说有“以电子信息方式发送广告的，如果以通信短信息形式发布的，根据《通信短信息服务管理规定》（工信部令第31号）的规定，由通信管理部门依法处理。

因此，指南改变的更多是“由哪部法、按哪套规则来管”，而不是“能不能不受约束地发”。理解这一点，前述落差在很大程度上可以被消解。所以，用一种类似“阴谋论”的论调来讨论这个问题时，问题的症结可能是，市场监管对于广告监管不胜其烦，所以通过严格限制广告定义的方式，将此类投诉举报推到工信和通管局的监管责任中去，让通管去管，何乐不为？——这从我们日常在广告及短信类司法案件中，你只要一检索，就可能发现有一定的事实基础。

三、如何理解“不特定”：判断的不是内容，而是受众

指南规则对广告受众判断的重心，落在“不特定”三个字上。准确理解“不特定”，是正确适用这条规则的前提。以下只围绕“什么是不特定”展开。

（一）“不特定”的基本含义：广泛的、不确定的个体。指南给“受众不特定”下的定义是：广告可以触达广泛的、不确定的个体。它包含两个要素：一是“广泛”，即潜在触达面向社会大众开放；二是“不确定”，即在信息发出之前，发送者并不能逐一锁定具体由“谁”接收。二者通常同时出现：面向社会开放的传播，接收者自然是不确定的。

（二）判断时点：以“信息触达前”为准。指南特别强调一个时间节点——“在信息触达前为可确定个体”。也就是说，判断受众是否特定，要看信息发出、到达受众之前的那个状态：发送者心里是否已经有一份明确的、可逐一指向具体主体的接收名单。如果有，受众特定；如果没有，只是把信息抛向不确定的人群并试图吸引，受众就是不特定的。

（三）判断对象：是“受众”，不是“信息内容”。这是最容易被误解的一点。“不特定”修饰的是“受众（接收信息的人）”，而不是“信息的内容”。一条短信内容上是不是促销、措辞如何，本身不决定它是否属于广告；决定性的是：它的接收对象是一个确定的群体，还是不确定的大众。

对比示例：同样一条促销短信

情形A——商场把促销短信群发给短信平台库里大量手机号（含大量从未与商场建立关系、随机获取的号码）：接收者在发送前并不确定，受众不特定，按指南来说，属于广告。

情形B——某品牌只向本品牌APP的注册会员、且仅注册会员在会员中心可见的方式推送会员专属折扣：接收者是一份确定的会员名册，受众特定，按指南可不作为广告处理。

两条短信内容可以完全一样，定性不同，差别只在“受众”。

（四）“可确定个体”的核心判断要素

综合指南的列举，判断受众是否“特定（可确定）”，根据指南的精神，可以把握以下几点：

• 范围是否封闭。接收群体是否有清晰、封闭的边界——例如确定的会员名册、确定的群成员名单。边界开放、任何人都能随时进入的，倾向于“不特定”。

• 成员是否已知。群体内的每一个个体，发送者是否事先已知。举例：扫码即可加入的“社区福利群”，成员是随机进入的，仍可能被视为面向不特定人群。

• 关系是否在先。接收者与发送者之间是否已存在确定的法律关系（如注册、入会、交易），这种在先关系是“受众特定”的重要支撑。

• 是否依赖算法画像“凑出”受众。这是指南划下的明确红线：如果所谓的“特定群体”是靠模糊画像、标签分类、浏览记录、算法推荐拼凑出来的精准投放对象，那么即使投放看上去很“精准”，受众仍被认定为不特定，仍属广告。

四、当前司法实践与监管口径

需要说明的是，《适用问题执法指南（一）》出台时间较短，目前尚难见到直接援引该指南、专门就“注册会员短信是否属于广告”作出认定的成熟判例。但围绕“营销短信”“电子信息发送广告”的发送行为本身，既有司法与监管实践，已经形成相对清晰的口径，可供参照。

（一）《广告法》层面：擅发广告短信的既有规则

《广告法》第四十三条规定，任何单位或者个人未经当事人同意或者请求，不得向其住宅、交通工具等发送广告，也不得以电子信息方式向其发送广告；以电子信息方式发送广告的，应当明示发送者真实身份和联系方式，并提供拒绝继续接收的方式。第六十二条规定了相应罚则——未经同意或请求以电子信息方式发送广告的，可对广告主处5000元以上3万元以下罚款。

实践中也存在因擅发商业短信被处罚的案例。例如有报道提及，某商业银行信用卡中心因向未激活信用卡的用户发送促销信息，被认定违反用户意愿发送商业短信而受到监管处罚。这类案例的共同点是：发送对象虽是本机构客户，但发送的是其并未同意接收的营销内容。

在特定与否层面，北京大兴法院（2025）京0115行初50号案中，法院认定营销电话不构成广告的理由是：原告与被投诉方之间的沟通“为借助电话这一即时通讯工具进行的点对点之间的信息交流，不具备媒介中介，且受众特定、有限，不具有公众性”。在云市监昆处罚（2026）248号案中，昆明市监局认可电话豁免的关键事实是：销售人员“根据不同的客户，采取不同的推销话术”，即因人制宜、个体针对。在（2020）沪73民终22号案件中，法院认定微信朋友圈的受众并非仅限于具有较强私人性质的“朋友”，而是包括添加其为“朋友”的特定多数人甚至不特定的陌生人，因此也是广告发布的重要平台。

（二）民事层面：消费者可主张安宁权、可要求退订

《民法典》将“私人生活安宁”纳入隐私权保护范围，明确除法律另有规定或权利人明确同意外，任何人不得以电话、短信、即时通信工具、电子邮件、传单等方式侵扰他人私生活安宁。司法实践中也确认：即便存在“同意接收”的格式条款，消费者仍可主张退订商业短信。这意味着，无论一条营销短信是否被定性为“广告”，消费者的退订权和安宁权都是独立存在的。

（三）监管协同：工信部对营销短信的专项治理

工信部依据《通信短信息服务管理规定》，按“谁接入谁负责、谁发送谁负责、谁制作谁发布谁负责”划分基础电信企业、短信端口企业、商家的责任。其明确指出的一个突出问题正是：部分平台未充分核实用户意愿，“默认”注册用户同意，在营销高峰期直接发送大量营销短信。监管对此持治理立场。

（2026）京03行终470号案实际处理的情形。北京通州区市监局的认定逻辑是：用户注册时已同意并勾选《隐私政策》和《服务协议》，平台委托第三方向注册客户进行营销，相关短信不属于广告法规定的商业广告。但需要注意的是，北京案的认定逻辑并不透明。 市监局在告知书中援引的是《通信短信息服务管理规定》和《电信和互联网用户个人信息保护规定》来说明“不属于我局职责”，将问题推给电信管理机构，而非基于（三）项的受众特定性分析得出“不属于广告”的实体结论。且《隐私政策》和《服务协议》在性质上更倾向于获得受众同意链条的构成依据。

因此，对指南这条规则较为稳妥的理解是：它解决的是“电子营销信息是否定性为广告”的问题，而把“能不能发”的实质门槛，更多交给了“同意”这一要件和个人信息保护、安宁权规则。司法与监管实践并未因此放松对未经同意发送营销短信的态度。

五、域外做法：营销短信/邮件是否算“广告”

其他主要法域在处理“商业短信、营销邮件”时，普遍不纠结于“算不算广告”这一概念标签，而是直接以“是否为商业电子信息”“是否取得同意”作为规制抓手。其共同特征是：只要信息的主要目的是推销商品或服务，无论受众是否“特定”，都纳入规制，且普遍以“接收者同意”为发送的前提，并要求提供便捷退订。

对比启示：域外立法的共性在于——它们普遍不把“受众是否特定”作为是否受规制的分水岭。无论营销短信发给陌生人还是发给已注册的老客户，只要属于“商业/直接营销信息”，原则上都要落入相应规则，并以“同意 + 可退订 + 身份透明”为底线要求。我国指南采用的“受众特定性”路径，是在解决《广告法》自身的概念边界问题。甚至可能是为了解决不同监管之间是交界责任边界。

六、建议

（一）给企业与平台的建议

1.不要把“注册用户”等同于“已同意接收营销短信”。注册行为本身只表明用户与企业建立了某种关系，并不当然包含“同意接收商业营销信息”。应当为营销短信设置独立、明确的同意环节（笔者态度，上海的营销同意不具有可信度，单独同意没有法律依据）。

2.区分“交易类/服务类信息”与“营销类信息”。订单状态、物流提醒、账户安全等服务类信息与会员促销、商品推荐等营销类信息应分别管理，营销类信息适用更严格的同意与退订要求。

3.无论是否构成广告，一律提供便捷有效的退订方式，并确保退订真实生效、不附加不合理条件（如不得对退订收费、不得退订后继续发送）。

4.审慎对待“算法精准投放”。基于用户画像、标签、浏览记录、算法推荐进行的精准推送，按指南仍属面向不特定受众的广告，应按《广告法》及《互联网广告管理办法》履行广告可识别性、内容合规等义务。

5.做好“同意”的取得与留痕。完整保存用户同意的时间、方式、范围记录，形成可追溯的授权链，以应对个人信息保护、消费者权益等方面的核查。

6.坚持“多法合规”思维。即便某条信息不适用《广告法》，能不能发仍需对照《个人信息保护法》《民法典》《消费者权益保护法》《电子商务法》及工信部《通信短信息服务管理规定》逐项排查，避免“以为不算广告就没有风险”的误区。

7.信息内容仍应真实、不夸大、不误导。退一步说，即便不受《广告法》广告内容规则约束，虚假或误导性的商业信息仍可能触发不正当竞争、消费者保护等责任。

（二）给监管与规则完善的建议

1.进一步明确“注册会员”的判断标准，例如对会员名册的封闭性、成员已知性、加入方式（实质审核还是扫码即入）作出更细化的指引，避免“注册会员”被泛化为规避《广告法》的通道。

2.加强《广告法》与《个人信息保护法》、工信部通信短信息管理规则之间的衔接与协同，明确“不适用《广告法》”之后，由哪部法、哪个部门、按何种程序承接监管，防止出现“定性为非广告即无人管”的预期落差。

3.适时发布典型案例或问答，回应公众“营销短信是不是广告”的疑问，把“不算广告 ≠ 可以乱发”这一要点讲清楚，缩小规则与公众认知之间的落差。

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