信访程序代替行政履职？那是适用法律错误

前阵子和一位在街道办工作的朋友聊天，他跟我倒苦水：“现在信访件办理工作不好做啊，每天收到一堆投诉，有投诉邻居违建的，有举报工地深夜施工的，还有要求查处各种违法行为的。有些事我们实在忙不过来，就按信访程序快速办理，60天内出具信访处理意见书。”

我问他：“这样不分类处理，当事人没意见吗？”

他愣了一下，说：“信访不是兜底的吗？总比不恢复强吧？”

其实，这里头有个挺专业的问题—啥时候该走信访渠道，啥时候该走行政履职程序，很多基层工作人员确实分不清。但分不清，不等于没有风险。

先说说什么叫“信访代替履职”

简单打个比方：你家楼下邻居搭了个雨棚，下雨天滴滴答答吵得你睡不着觉。你找到城管部门，要求他们依法查处这个违章建筑。按照法律规定，城管接到这类申请，应该启动行政程序—该调查调查，该拆除拆除，然后给你一个正式的行政程序答复。如果你对这个答复不满意，可以去法院起诉或者申请行政复议。

但如果城管把这件事当成普通信访件处理，给你出了一份《信访处理意见书》，那问题就来了。这种做法，就叫“信访代替履职”，说白了就是以信访为名，未履行法定职责。按照《信访工作条例辅导读本》的说法（P207），这不但可以去法院起诉，而且属于适用法律依据错误。

为什么行政机关爱用“信访”这个筐？

道理很简单—信访处理行为，在很长一段时间里，法院是不受理的。

2005年，《最高人民法院关于不服信访工作机构依 据〈信访条例〉处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》（〔2005〕行立他字第4号）中规定，信访人对行政机关依据信访条例作出的处理意见、复查意见、复核意见不服，提起行政诉讼的，法院不予受理。这个意见出来后，各级法院普遍把信访处理行为挡在了诉讼大门外。

最高人民法院2018年2月公布的新行政诉讼法司法解释第一条第二款第九项又进一步明确：行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于法院行政诉讼的受案范围。

对于行政机关来说，如果把一件本应走行政履职程序的事按信访来处理，一来不用遵守《行政诉讼法》第四十七条第一款严格的程序规定，二来当事人即便拿到回复也不能去法院起诉，于是，在实践中，大量要求行政机关履行法定职责的申请，被人为地塞进了信访渠道。

但是，现在“信访不可诉”不是绝对的

这里有个关键问题：如果信访答复意见改变了原来的法律关系，或者给当事人设定了新的权利义务，那它本质上就是一个行政行为，当然是可以起诉的。

《最高人民法院第二巡回法庭精选行政审判案例要旨（二）》（法二巡〔2016〕5号）中有个案例：马恩本诉嫩江县政府不履行发放移民安置补偿款职责案。裁判观点很明确—信访答复、复查或者复核意见如果改变了原处理意见，对当事人的权利义务作出了新的处理，那就属于可诉的行政行为。

还有一个更直接的规定，来自《北京市高级人民法院关于行政审判适用法律问题的解答》（京高法发〔2006〕212号）第一条：公民申请政府职能部门履行法定职责，行政机关以信访答复处理的，当事人不服的，可以提起行政诉讼。

说到底，当行政机关以信访方式变相不履行法定职责时，这种行为虽然没有明着创设新的权利义务，但本质上就是一种行政不作为，是可诉行政行为。

怎么区分信访事项和履职申请？

说实话，这事儿连专业人士都头疼。现行法律法规对信访和行政履职的边界，并没有给出清晰的界定。

实际操作中更难：不管是信访还是履职申请，大部分都是通过网上信件转来的。很多当事人自己也分不清，写信的时候也不会明确说“我这是申请履行法定职责”。负责分拣信件的办公室人员，面对成堆的来信，也很难做到精准甄别。

而且，一个行政机关到底有哪些法定职责？这些职责分散在各种法律法规、规章文件里，没有统一的清单。尤其是那些不常用的、边缘性的职责条款，工作人员不熟悉、拿不准，很容易就按信访处理了，结果就是不履行法定职责。

怎么办？

对行政机关来说，首先要转变一个观念：信访不是“兜底筐”，什么都往里装。收到申请人来信，不能图省事一律按信访处理，而是要综合看申请的形式、内容、诉求属性、实质目的。拿不准的，主动跟当事人沟通，问清楚他到底想要什么。

更重要的是，机关内部应该把本部门的法定职责和相关法条梳理清楚，列出清单，让工作人员有据可依。这既是对行政相对人负责，也是对自己负责—毕竟，一旦被起诉，法院可不会因为你分不清就网开一面。

说到底，“以信访之名不履行法定职责”，本质上是一种不作为。信访制度设立的初衷，是为了弥补常规法律途径的不足，而不是给行政机关一个逃避责任的“后门”。把这个道理搞清楚了，很多问题也就迎刃而解了。