李娜：行政复议法实施条例（2026版）的 立法得失与权利保障隐忧

引子

盖盖子、堵路子的做法，更多时候，难以真正疏解问题，反而容易形成堰塞湖或高压锅。

李娜，长期为业主依法维权，为小区业主基于物权当家做主而努力的知识女性。她认真研究相关法律法规，明锐察觉了很多法律法规的利益。

本文根据她提供的向司法部、人大法工委、中央巡视组等提出的修法建议或立法审查建议，整理而成。

以下基本为其原文观点，略加文字微调，以便易读性更强。

修法的进步与结构性隐忧治

2026年《行政复议法实施条例》（下称“新《条例》”）在行政复议委员会制度、驳回请求制度、行政协议审理规则等方面取得了显著的制度创新，体现了提升复议效率和程序精细化的立法追求。

然而，对照李娜女士向司法部提交的修法建议及海南等地的行政复议实践，新《条例》在“程序效率”与“程序刚性”的价值权衡中呈现出鲜明的立法偏好——公民程序权利的保障力度未获实质性加强，部分条款甚至隐含着程序空转与权利限缩的法治风险。

复议资格：异化的团体资格VS个人权利幻灭

新《条例》第十六条是本次修订中最具争议的条款。

该条不仅未采纳删除“未成立业主委员会”这一限制条件的意见，反而在已备受争议的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条基础上进行了更为严苛的“立法创造”。

如果说司法解释仅在业委会“能诉而不诉”时增设“双过半”作为补充救济通道，属于“做加法”的赋权思维；而新《条例》则新增“或者未成立业主委员会”这一先前任何法律和司法解释均不存在的前提条件。

将业主自治失灵状态直接等同于“业主权利无法个别行使”的证明，属于“做减法”的限权思维，通过增设法定条件直接消灭单个业主的申请资格。

（1）与上位法的直接抵触

《行政复议法》第二条规定，公民“认为”行政行为侵犯其合法权益即可申请复议，申请权基础在于主观“认为”，而非客观的“过半授权”。

共有利益是个人利益的聚合，对共有利益的侵害必然同时构成对个人利益的侵害。

第十六条在“认为”之前强加“获得过半业主书面同意”的程序条件，是对复议申请权主观性的根本否定，与上位法直接抵触，违反《立法法》第八十二条“规章不得减损公民权利”的规定。

（2）对行政复议基本法理的颠覆

行政复议作为“化解行政争议主渠道”的制度根基，在于其受理范围历来应当宽于而非窄于行政诉讼。

然而第十六条制造了极端的制度悖论：同一事项，本应更“亲民”的行政复议，其大门竟远窄于理应更严谨的行政诉讼。

它向社会传递的错误信号是：行政复议不是化解争议的优先选项，而是增加维权成本的无谓前置程序，直接动摇其“主渠道”地位的根基。

（3）制造不可监督的违法“避风港”

全国约70%的小区未成立业委会，海南等“候鸟型”社区比例更高。当这些小区的业主因“需过半”门槛普遍行政复议不适格时，侵犯小区绿地、公共用房、维修基金、甚至消防安全等业主共有利益的违法行政行为将在法律上进入无人能挑战的“安全区”。

这一制度设计将对行政机关、开发商、物业公司形成强烈的负面激励——只要侵权对象是“小区共有利益”，尤其是针对自组织能力弱的社区，就可以以最低的违法成本实施侵害。

行政复议条例的此条修改，非但不是约束侵权的笼子，反而成了加固违法堡垒的砖石。

（4）学理研究：

新《条例》第十六条不是在尊重业主自治，而像是在将自治失灵惩罚于业主个人；不是对争议解决的制度化，而像是对维权路径的制度性阻断。

这是在指导思想上发生严重偏差的根本性错误，必须回归《立法法》第九十六条；新行政复议条例，第16条与上位法直接抵触、违法限制公民程序性权利的条款，应启动合法性审查并坚决予以撤销。

行政复议制度更应监督权力、保障权利的基石，恐将因此款的存在而背离初衷。

错了我改、我错就了，复议终止？！

（一）立法选择

新《条例》未直接沿袭原修订征求意见稿第六十六条第三项作为“终止行政复议”事由，将其改造为第六十一条第一款第三项，规定“......被申请行政复议的行政行为依法应予变更，但是变更对申请人更为不利的......”，行政复议机关应当“驳回行政复议请求”。

应保留原《条例》第三十九条刚性规则、删除该条款的意见。

（二）法理评析

1. 制度构造之精巧：

新《条例》将“改变行为”的程序处置细化为双层结构：上位法层面，《行政复议法》第六十五条第二款明确“被申请人改变原违法行政行为，申请人仍可要求确认违法”，构成对原行为违法性审查的刚性义务；条例层面，第六十一条第三项系在“变更已不可逆”且“对申请人更为不利”的情形下，以“驳回请求”而非“终止程序”的方式实现程序终结，避免了全案终止导致原行为审查落空的极端后果。此一设计在学理上具有精密性。

2. 实践异化之风险：

条款之良善有赖于严格适用。实践中可能出现以下异化情形：其一，行政机关策略性地作出“形式更有利、实质仍不利”的新行为，以“变更”之名规避对原行为违法性；其二，复议机关对“更为不利”作限缩解释，架空申请人对原行为的违法确认请求权。海南李娜案、姜萍彭毅案等所呈现的“以变更为由终止复议、规避实体审查”现象，在新框架下仍有以“驳回请求”之形式延续的可能，程序空转之风险并未根本消除。

3. 制度期望之所在：

该条款的有效运作，高度依赖未来通过指导性案例对“依法应予变更”、“更为不利”等不确定法律概念作出严格且非限缩的解释，并明确区分“依法驳回”与“违法终止”的适用边界。

复议决定公开难：知情权之落空

（一）立法选择

新《条例》第七十九条完全沿袭《行政复议法》原文，未就“根据被申请行政行为的公开情况”及“按照国家有关规定”作出任何细化释义，仍未明确公开范围、时限等刚性义务。

（二）法理评析

1.“原则公开”沦为“选择性不公开”之制度性成因： 在缺乏刚性时限、统一平台和明确追责机制的情况下，复议决定书公开完全取决于地方自觉。实践已充分证明，制度模糊为“因案件棘手而不公开”、“因不愿被监督而不公开”提供了合法化借口，海南等地“公开平台自某时起停止更新”的现象即为明证。“以不公开为常态”之困境，正是此立法模糊的必然产物。

2.行政复议公信力之内在损耗： 裁决文书公开是司法与准司法机制公信力的制度基石。复议决定书长期游离于公众查阅范围之外，不仅违背《法治政府建设实施纲要》关于“全面落实行政复议决定书网上公开”的顶层设计，更在根本上削弱了行政复议相较于行政诉讼的制度竞争力，使“主渠道”目标之实现面临信任障碍，形成利益诉求“堰塞湖”后，表面祥和的背后，恐将埋下更多隐忧。

3.法制统一之隐忧： “国家有关规定”长期缺位，各地自行其是，将导致行政复议决定书公开制度在全国范围内呈现出高度碎片化，损害法制的统一性与可预期性，也会让法治政府的顶层构想步履维艰。

硬堵通道：折射法治宏远下的博弈与悖论

新《条例》是一部在游离于宪法精神、民主法治政治愿景，反向追求缩减行政复议数量的精巧算法式立法底色，其通过技术性条款提升了复议效率与可操作性，同时也能把很多当前问题突出的、问题复杂的涉小区治理问题有关的行政复议诉求拒之门外。

在平衡行政效率与公民程序权利的过程中，本次修法显然做处了对前者更为倾斜的选择。核心争议条款，几乎维持了现状或仅作技术性调整，甚至加剧限制个体的行政复议权。“程序空转”、“架空上位法”及“选择性公开”等结构性风险，好似并未被实质性有效化解。

其中，第十六条构成此次修订最为突出的败笔——它不仅在条文层面与上位法直接抵触，更在制度功能层面，更颠覆了行政复议受理范围应宽于行政诉讼的基本法理；在实践效应层面制造了令违法行政行为逃脱监督的“制度性避风港”。这是在指导思想上犯的根本性严重错误，强烈建议通过合法性审查机制予以尽快纠正。

由此，新《条例》的生命力与良善程度，将在很大程度上不再取决于条文本身，而取决于未来行政复议实践中的法律适用智慧——尤其是国务院行政复议机构能否通过发布指导性案例，对模糊地带进行严格而清晰的规范性界分；更取决于立法机关能否直面第十六条条款，及时启动纠错程序。唯有如此，方能在程序效率与权利保障之间寻得真正的平衡，避免“制度精密”与“权利落空”并存的悖论。

李娜女士之建议，虽未被完全采纳，却是推动中国行政复议制度走向程序正义的重要民间法治力量。其对第十六条违法的精准指认，尤为宝贵——它不仅关乎一个条款的存废，更关乎行政复议制度究竟是为监督权力、保障权利而生，还是为方便权力行使、限制权利救济而设这一根本方向问题。

（以上内容由李娜女士提供，特此致谢 ）

草根谈

盖盖子、堵路子的做法，更多时候，难以真正疏解问题，容易形成堰塞湖或高压锅；适得其反的修法，反而更有损行政公信力，更不利于建立依法行政的良好政风。