被对方当事人投诉又撤回却遭“中止办理”，律师起诉司法局

因对方当事人投诉，浙江垦丁律师事务所刘家辉律师被杭州市西湖区司法局开展调查，又被以另案民事诉讼尚未审结为由中止办理。刘家辉律师认为，这种“受到投诉正在调查处理”的状态已实际限制其转所执业权，遂将杭州市西湖区司法局告上法庭。

6月4日，“法度law”了解到，该行政诉讼目前立案审查中。

此前，刘家辉律师为内蒙古80余名退休矿工代理千万股权追讨案，历时近20年，历经最高法4次裁定、最高检介入监督终获胜诉。此案因维权时间长、维权者众多，涉及改制与股权争议、多次审理、执行立案受阻等原因，受到澎湃新闻、新黄河等媒体广泛而持续的关注。

也因为该代理，刘家辉屡次遭到对方当事人——内蒙古蒙南煤炭有限公司（下称“蒙南公司”）的投诉。

据悉，刘家辉在北京执业时，海淀律协曾驳回蒙南公司的投诉。她到浙江执业后，投诉人又投诉至杭州市司法局，被转至杭州市律协办理。

彼时，刘家辉的当事人就代理方式、调整过程、收费安排等情况集体出具了《情况说明》，今年3月，杭州市律协对蒙南公司的投诉决定不予受理。

但3月23日，杭州市西湖区司法局作出《被投诉举报告知书》，决定受理蒙南公司的投诉。

4月30日，杭州市西湖区司法局作出《投诉举报中止通知书》，称查明蒙南公司在调查期间，以浙江垦丁律师事务所为被告之一，向内蒙古准格尔旗人民法院提起诉讼，诉讼请求涉及在案证据的合同效力，准格尔旗人民法院已立案，暂未审结。

杭州市西湖区司法局称，《浙江省司法行政机关办理律师违法违规行为投诉举报工作规则》第二十八条规定：投诉举报需以法院或者其他部门处理结论作为处理依据的，办理期限中止，自收到生效判决或者处理结论之日起继续计算办理期限。

因此，杭州市西湖区司法局决定中止办理该案件。

刘家辉说，蒙南公司起诉刘家辉的当事人，以及浙江垦丁律师事务所，请求法院确认被告于2025年5月4日签订的《分配协议书》《协议书》无效。

但她认为，该诉讼与案涉投诉审查并无关系，“案涉投诉审查的是律师执业合规问题，尤其是2009年前后的代理行为、风险代理、收费及执业行为问题；另案民事诉讼则主要涉及蒙南公司要求确认2025年垦丁律师事务所与79人经公证签署的民事债权转让协议无效。两者并非必须以前者等待后者裁判结果为依据的关系。”

今年5月8日，刘家辉向杭州市西湖区人民政府提起行政复议。5月26日，杭州市西湖区人民政府认为西湖区司法局针对案涉投诉举报事项作出的受理程序，系其为作出最终行政处理决定前的过程性行为，该行为并不直接对申请人创设行政法上的权利义务。

西湖区人民政府表示，刘家辉单独就西湖区司法局作出的《被投诉举报告知书》这一过程性行为提起行政复议，不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条、第十一条规定的行政复议范围。因此不予受理。

刘家辉说，投诉刘家辉的蒙南公司，于今年5月20日申请撤回举报投诉，称案涉举报投诉的情况与事实不符、无违法事实，但杭州市西湖区司法局未予同意。

“司法局说要等（蒙南公司起诉律所案）结果出来再处理。我说那要是五年打不完，不是五年不处理？那我五年转所也转不了。”刘家辉说，由于自己被投诉、持续调查，给所在的执业机构也造成了很多麻烦，自己原本联系好了新的律所调入，但杭州市西湖区司法局的中止调查行为使自己在被投诉期间无法办理转所执业，实质性侵害了自己的合法执业权利。

5月29日，刘家辉向杭州市西湖区人民法院提起行政诉讼，请求撤销西湖区司法局《被投诉举报告知书》《投诉举报中止通知书》，确认西湖区司法局受理并启动调查的行政行为违法，维持其“受到投诉正在调查处理”状态、限制其依法申请变更执业机构的行为违法，同时公开道歉、赔偿损失等。

杭州律协不予受理投诉，西湖区司法局为何决定受理？

6月5日下午，“法度law”致电杭州市西湖区司法局，一名工作人员表示，蒙南公司的代理律师此前来做笔录，反映了一些问题。“杭州市律师协会属于行业协会，西湖区司法局属于行政机关，从投诉处理而言，情况有疑点却不受理，投诉人会认为不作为。行业协会无法替代司法行政机关。”

前述工作人员说，受理、中止投诉均按照法定程序。蒙南公司另案起诉的是一份比较关键的证据，所以当时中止了。5月底确实收到了蒙南公司撤回对刘家辉投诉的申请，他们认真进行了讨论，但另案民事起诉尚未结案，不具备恢复调查的条件。若能恢复，不会拖延。

这名工作人员表示，被投诉调查时无法转所是浙江省司法厅的规定。“我们就是依法依规办理此事，并无侵害权益的目的和行为。”

西湖区司法局对刘家辉开展调查、又中止办理，是否有法律依据？律师被投诉调查时，如何维护自身合法权益？

北京市中闻律师事务所邓千秋律师向“法度law”表示，《律师执业管理办法》中确实有“律师受到停止执业处罚期间或者受到投诉正在调查处理的，不得申请变更执业机构”的规定，该规定的立法初衷在于防止律师借转所逃避执业责任、保障投诉调查顺利开展，但在实践中存在被过度适用或滥用的问题。上述办法未明确对投诉事项进行调查处理的时限，但可以肯定的是，根据“合理行政”原则，调查时限不能过长，更不能一直持续、迟迟不予结案。

邓千秋律师提到，浙江省司法厅制定的《浙江省司法行政机关办理律师违法违规行为投诉举报工作规则》对投诉举报事项的办理时限细化规定为“自受理之日起60日内”。该规则虽然效力位阶上不属于法律，但对制定机关自身和下属机关具有约束力。该规则同时规定了中止调查处理的情形，即在“投诉举报需以法院判决或者其他部门处理结论作为处理依据的”的前提下“办理期限中止”。

“而刘家辉律师被投诉一案中，如另案民事诉讼是要确认刘家辉律师所在律所与有关当事人签署的债权转让协议的效力问题，则无论其处理结果为何，都不影响司法机关针对刘家辉律师被投诉案件的处理。因此，西湖区司法局作出中止调查决定缺乏前提依据。”

邓千秋律师表示，中止调查决定一般被认定为过程性行政行为。在行政法上，过程性行为确实不具有可诉性，原因在于过程性行为并不对行政相对人的权利义务造成影响。

但这个案件中，西湖区司法局在不具备前提依据的情况下作出中止调查决定，将调查状态“冻结”于“正在调查处理”的中间状态，导致刘家辉律师长期无法解除该状态，从而无法变更执业机构，因此可以认为，中止调查决定对刘家辉律师的转所权利造成了实质性影响。在这种情况下，如果仍然认定中止调查决定是过程性行为从而不具有可诉性，是难以成立的。

邓千秋律师还表示，需要说明的是，如果西湖区司法局根据投诉人当初的投诉，发现刘家辉律师涉嫌存在行政违法行为，那么即使投诉人撤回投诉，确实不影响对刘家辉律师涉嫌行政违法行为的继续处理。但刘家辉律师遇到的转所障碍，恰恰不是西湖区司法局对其涉嫌违法行为的“继续处理”，而是该局的“中止处理”。

“行政诉讼就是‘民告官’官司，当然很有难度。作为监管对象的律师状告监管机关，肯定更有难度。尤其是即使能告赢，过后会不会遭遇报复，这种担忧是难免会有的，毕竟在很多事情上，行政机关的自由裁量权都是非常大的。希望法院能依法、独立办案，对刘家辉律师状告西湖区司法局一案进行秉公处理，为监管机构的行为划好红线，为包括律师在内的公民权利护好底线。”邓千秋律师说。

北京市京师律师事务所许浩律师也向“法度law”表示，投诉人撤回投诉，无违法线索即应终止调查；行政机关仅在核查中发现涉嫌违法、损害公共利益线索时，才可不受撤诉约束继续履职调查。刘家辉被投诉一案中，投诉人已书面撤回投诉并自认无违法事实；当事人也集体出具书面说明，认可其代理行为，在无新违法线索、不涉及公共利益的前提下，司法局应当依法及时终止投诉处理程序，保障律师的合法权益。

《浙江省司法行政机关办理律师违法违规行为投诉举报工作规则》（浙司〔2018〕139 号）（以下简称《投诉工作规则》）第二十八条规定，只有投诉核查必须以法院裁判作为定案核心依据时才能中止办案期限，仅存在事实关联不满足中止要件。

许浩律师表示，案涉投诉核查2009-2012年刘家辉在北京执业期间的风险代理行为，而蒙南另案民事诉讼是2025年债权转让协议效力纠纷，两件案件签约主体、时间、法律关系相互独立，前案核查不需要以后案判决作为依据，司法局仅凭“存在关联”作出中止通知，明显属于法律适用错误。

许浩律师亦提到，《律师执业管理办法》第二十一条明文规定，律师处于投诉正在调查处理期间，不得变更执业机构。该条款立法初衷是保障短期调查顺利开展，并非让行政机关借助中止制度无限期冻结律师择业权。

中止制度仅暂停办案期限，不等于永久搁置案件。《投诉工作规则》限定普通投诉法定办案周期60日，最长延期30日，中止是办案期限暂停计算，不能转化为无限期封存调查状态。若民事案件因管辖权、鉴定、上诉等客观原因常年无法审结，行政机关又错误适用中止条款，会客观上造成律师数年被锁死转所资格、错失在新律所执业机会，明显违背《律师法》保障律师依法执业、自由择业的立法原则。

“当前法律服务行业普遍存在败诉方利用投诉制度拖延诉讼执行、恶意锁死对方律师转所的情形，投诉成本低、中止门槛被随意放宽，成为打击胜诉代理律师的常用手段，刘家辉律师的案例具有典型性、代表性。”许浩律师认为。

此外，许浩律师提到，过程性行为指行政机关作出最终处罚、结案决定前的内部准备、阶段性办理行为，原则上不对当事人权利产生终局影响，不在复议、行政诉讼受案范围；但本案受理、中止、持续挂账调查已经外化产生实体限制，依法具备可诉性。

律师起诉司法局，可能面临哪些现实困境？

许浩律师分析认为，这类行政诉讼在司法实践中存在四大落地难点。

一是立案门槛障碍：以“过程性行为” 为抗辩理由常态化。行政机关庭审中普遍沿用复议抗辩理由，主张受理、中止、调查是投诉查处中间环节，属于内部过程行为、不属于行政诉讼受案范围，有的法院裁判时容易采纳行政机关观点，存在裁定驳回起诉风险。

二是行政自由裁量空间大，法律细则不完善。全国暂无统一的《律师投诉管理办法》，各地司法局对“兜底受理、撤诉结案、中止适用、重复投诉”裁量标准不一；行政机关常以“履行行业监管职责、审慎核查投诉线索”作为继续调查的正当理由，法院对行政监管自由裁量的司法审查力度偏弱。

三是举证责任分配带来取证难题。刘家辉已固定聊天记录、撤诉文书、当事人说明、差旅票据等外部证据，但行政机关内部审批文件、立案会商记录、内部办案意见由司法局单方留存，律师难以调取内部流程证据，需要法院依职权调取，导致被恶意投诉律师举证难。

四是同类生效判例稀缺，缺少裁判指引。国内律师因恶意投诉被无限调查后起诉司法局的胜诉判例较少，缺少指导性案例支撑裁判思路，法院审理时缺少统一参考标准。

许浩律师认为，若本案败诉，会形成司法判例导向：败诉当事人仅凭主观不满就能随意投诉对方代理律师，无初步证据也可触发行政调查，投诉人撤诉不必然结案。今后大量案件败诉方会常态化使用“追杀式投诉”牵制胜诉代理律师，通过投诉拖延执行、要挟和解，合规律师要耗费大量时间应付无端调查、面临转所受阻、收入受损。

此外，司法行政投诉监管裁量边界模糊，监管权责约束弱化。“本案核心争议是重复受理、管辖错误、中止法律适用错误、撤诉拒不结案四项行政行为。一旦败诉，意味着司法审查对司法局投诉处理自由裁量采取宽泛包容态度，各地司法行政机关在受理律师投诉时，容易随意适用‘兜底核查’‘关联即中止’规则，突破现有省级投诉办案细则，律师面对不规范调查缺少司法纠错渠道。”

律师执业救济渠道收窄，权利保障空间下降。《律师执业管理办法》规定调查期间禁止转所，本是临时性管控条款。本案败诉会固化：行政机关可通过无限期中止，变相长期限制律师变更执业机构。律师遭遇不当行政调查时，复议被以过程行为驳回、行政诉讼难以胜诉，个人执业受损缺少有效司法救济，降低律师职业安全感。