贺雪峰 | 基层治理的底层逻辑与技术治理

作者简介

贺雪峰（1968— ），法学博士，湖北荆门人，现为武汉大学社会学院院长，武汉大学中国乡村治理研究中心主任。长期从事中国基层治理研究，累计驻村调研时间超过1500天，是华中乡土派的代表性学者。出版二十多部学术著作，发表数百篇学术论文。在基层治理、“三农”问题、土地制度诸方面的研究在中国产生了广泛影响。

摘要

基层治理是国家治理的基石。基层治理直接面对群众，是在“国家—地方—社会”三层互动的框架下开展的。基层治理既要完成国家任务、受到国家监督，又要接触群众、满足群众诉求，动员群众和组织群众建设自己的美好幸福生活。在这个过程中，只有“国家—地方—社会”三者关系保持平衡，才能带来基层治理有效。在强国家时代，基层治理资源主要来自国家，地方政府和基层组织具有一定的决策权，群众也是国家资源建设公共品的受益者。资源来自国家会加强国家在基层治理中的话语权，而技术治理使得国家可以与基层群众有更加畅通的沟通渠道，结果就是利益敏感的群众与国家形成了强连接，“国家—地方—社会”关系的平衡被打破，作为地方的基层治理丧失了主动性和主体性，基层群众公共品需求偏好难以有效表达和整合，基层治理反而陷入困境。

【关键词】技术治理；乡村治理；国家—社会双层分析；资源下乡

正文

随着互联网、大数据、人工智能等技术的快速发展，技术越来越成为当前基层组织中的重要基础，技术治理、数字治理、数智治理均成为高频词。2015年7月国务院印发了《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，8月国务院又印发了《促进大数据发展行动纲要》。省级层面，浙江省率先明确提出“互联网+社会治理”。而随着人工智能的突破性发展，AI社会治理成为热点，2025年国家社会科学基金立项中，人工智能+社会治理成为最受欢迎的课题研究方向。

毫无疑问，互联网、大数据和人工智能等技术在基层治理中的广泛运用，极大地改变了基层治理的场景，基层治理形态发生了重大变化。不过，如果要从根本上讨论基层治理，其底层逻辑并没有改变，新技术的广泛使用只不过是改变了基层治理底层逻辑的表现方式。以浙江省为代表的地方政府大力推进基层数字治理，试图借助以互联网为代表的技术来改善和改进基层治理，应该说其设想是好的，但如果缺少对基层治理底层逻辑的理解，技术治理就可能发生偏差。当前基层治理中普遍存在的所谓指尖上的形式主义即为其后果之一。本来应当是通过技术赋能基层治理，如果缺少对基层治理底层逻辑的理解，技术就可能变成了对基层治理的干扰，就可能强化上级官僚主义而非赋能基层治理。

当前关于技术治理（包括数字治理、数智治理等）政策和理论研究中存在的问题是，以为可以通过互联网、大数据、人工智能代替治理，而没有认识到治理本质上是关于公共利益生产和分配的政治，技术手段不可能代替治理和政治，技术最多只能服务于治理和政治。本文试图讨论基层治理的底层逻辑，并在此基础上讨论技术对基层治理的影响及其限度。

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何为治理

当前我们讨论的治理包括很多不相同的层面，其中有两个层面尤其重要：一是国家治理，一是基层治理。国家治理管全局、管大事、管基本制度设计与资源分配；基层治理接触群众，解决群众中各种细小琐碎、特殊性强、人格化程度高的不规则事务。良好的国家治理要以有效的基层治理为基础，因为只有当基层治理有能力面对面解决人民群众中各种不规则的小事，形成一个末端对齐的基层社会时，国家才可以避免被各种细小琐碎事务干扰，才可以解放出来将治理资源用于办涉及国计民生的大事。

治理可以理解为一种集体行动，即仅靠理性个人无法解决公共品供给的问题，因此需要共同协商来达成集体行动，以解决仅靠理性个人无法实现的公共事务，生产公共利益。同时，将集体生产出来的公共利益有效分配到个人也是治理的目标。或者说，治理的本质是公共利益的生产与分配，其中公共利益的分配涉及谁受益、谁决策和谁出钱的问题。

可以设想有两种不同的治理类型：一种是自治，一种是国家治理。第一种治理类型是自治，即一群理性的人联合起来达成集体行动以生产和分配公共利益。这种自治我们可以设想为传统时期皇权不下县的村庄，村民为了维护村庄基本生产生活秩序，就必须要建设一家一户办不了的公共事业。基本生产生活秩序就是维持生产生活的底线秩序。没有基本秩序，生产生活就无法进行下去，就是不可承受之痛，村庄就要解体。村庄公共事业建设对于所有村民都利益极大，村民协商，筹资筹劳搞建设，一旦有钉子户想搭便车，拒绝承担出钱出力的责任，村庄就一定要采取强制措施，以防止出现钉子户效应。因此，传统时期的地方自治往往是以强制为基础的。在这个村庄通过自治建设公共事务的模型中，村庄全体村民是受益者、决策者和资源承担者，村庄全体村民通过集体行动建设公共事业带来的收益大于（甚至远大于）其投入的资源。不过，村庄全体村民不同于一个村民或一户村民，因为村民受益可能是不均的，承担责任也可能是不同的，不同村民对获利与担责的判断也可能有差异，对利益敏感的村民希望只承担较少责任却可以获得较多利益，因此集体行动并不容易。除非建设必需基本公共品，否则村庄一般很难集体行动。

在有限范围进行的基于自治的集体行动，其最大好处是，村民群众可以充分表达公共品需求偏好，建设的公共品一定是村民最需要的公共品，且建设过程中一定会采用最低成本且最符合当地实际的办法。或者说，全体村民用自己的资源建设服务于自己的公共品，一定是效用最大、成本最低、办法最切合实际的，一定不会出现资源的浪费。

第二种治理类型即由一个超过基层的科层体制来提供公共品。这个科层体制的典型是国家。国家通过收税筹集资源，用财政资金建设公共品。

由国家提供公共品也可以分为两种情况：一种是由国家直接提供，国家是决策者和资源提供者（通过税收筹集而来），群众是公共品受益者。在群众众多的情况下，所有群众都会表达出对公共品几乎无限的需求，国家无法甄别群众公共品需求的真实性，而公共品供给决策者却并非受益人，因此在公共品供给过程中就可能出现供给与需求的错位与资源浪费。

由国家直接提供的意思是指由中央政府直接提供，这在小国寡民情况下是可能的。一般情况下都会有多级政府，包括中央政府、地方政府和基层政府，中国这样的巨型国家更是有五级政府，再加上行政村这个基层组织。在有多级政府的情况下，直接为基层社会提供公共品的就是基层政府，中央政府则代表国家分配资源和进行监管，这就属于国家提供公共品的另一种情况。

我们可以将中国这种巨型国家的政府分为两层，即代表国家的中央政府和中央政府以下的地方政府。这样就可以形成一个“中央—地方—社会”的三层分析框架，即由地方直接为社会提供公共品，中央分配资源、进行监管、进行考评。中央考评地方的一个重要依据是社会满意度。地方必须既要让社会满意又要让中央满意；中央要给地方决策自主权，不然地方就无法实事求是地开展工作，同时又要防止地方胡作非为或消极无为；社会要依靠地方政府提供公共服务，解决社会问题。很多问题恰恰是地方不作为或乱作为导致的，社会因此会向中央反映情况，中央依社会反映情况来判断地方工作好坏，对地方进行相应奖惩。地方要有自主权，可以灵活机动地将国家政策落地，既要接受上级监管，又要防止社会要挟地方政府以满足其不合理诉求。

在“国家—地方—社会”三层框架下面，基层治理要解决三个问题，即谁受益、谁决策和谁出钱的问题。从当前农村基层治理情况来看，农村基层治理实际上已变成国家出钱和决策、地方实施、社会受益的模式。社会既不承担资源筹集责任，也不参与决策，而只是一个受益者。地方政府既是基层治理的实践者或公共品供给的实施者，也是公共品供给的具体决策者，因为地方政府比国家更了解社会需求。

在将国家资源落地建设公共品时，地方政府既不是出资者和最终决策者（国家才是，而国家资源也是从社会中汲取的），也不是受益者（社会才是公共品的最终受益者），就可能产生机会主义倾向，以实现地方政府的利益最大化。地方政府机会主义有两种表现：一是政绩最大化，二是个人利益最大化甚至可能通过项目落地以寻租，并形成“分利秩序”。结果就是，虽然地方政府比国家（中央政府）更了解社会情况，却可能在落实项目中刻意扭曲，导致资源浪费。为防止地方政府在执行过程中刻意扭曲，中央政府就要制定更加严格的程序、规范，进行更加严厉的检查监督，地方政府就只有更小的决策自主权。因为缺少自主权，为减少风险，地方政府倾向于将项目硬落地，就可能造成项目与社会需求错位。

地方政府要面对面接触社会，社会又是由不同人组成的，每个人的诉求也是不同的。在国家向社会汲取资源时，农村社会中存在着两种完全不同的困难群体：一是钉子户，即有钱也不愿缴纳税费；二是贫困户，家庭经济困难无钱缴纳税费。针对不同的群体，需要采用不同的办法。只有基层干部才真正了解村庄农户的情况。国家向农村输入资源同样会遇到不同的农户，有的农户对利益特别敏感，他们可能借任何一次与国家项目打交道的机会来谋取个人利益（比如项目占用土地时索要超额补偿）。这些对利益敏感的人借项目谋利，他们很可能成功；一旦成功，他们就成为群众中的能人甚至英雄。结果就可能是，国家向下转移资源越多，就可能有越多农民变成了借机谋利的钉子户。

地方政府在基层治理中必须要面对复杂的群众，做任何一件事情都可能会有人反对，要做成事情就必须要克服反对。在具体实施项目过程中，地方政府的具体工作很可能会有瑕疵，也肯定会有地方政府盲目追求政绩甚至试图借项目寻租。因此，就会有群众提出诉求，一般有两个方面的诉求：一是个人利益诉求，二是针对地方政府问题的诉求。群众的大部分诉求是合理的，也比较容易解决，问题是不合理诉求该如何解决。如果可以不解决不合理诉求，地方政府为什么会有解决合理诉求的积极性？群众针对地方政府提出诉求，地方政府是当事人，自然倾向于掩盖问题、大事化小。除非群众可以直接向中央政府反映情况，否则群众向地方政府反映诉求就得不到解决。一旦群众向中央政府反映情况，国家无力甄别大量来自基层诉求的合理性，就只能批转地方调查处理解决。地方政府来解决，同样又倾向于将群众合理诉求当作不合理诉求拒绝，甚至可能威胁群众：你们有本事就告到北京去。为了提高地方政府解决群众诉求的积极性，增强地方政府解决群众诉求的能力，减少蜂拥至中央的各种诉求，以及真正解决群众的问题，中央就可能以赴京上访反映情况的人次对地方进行考核，以及对批转地方的诉求解决及时性与满意度进行考核。如果一个省到北京上访数最多，对北京批转群众诉求处理时间最长，且事后提出诉求群众不满意度（复访率）最高，这个省级政府的问题肯定就最大，自然就会被中央政府批评。在中央政府的压力下，省级政府以同样的办法考核地市，地市考核县，县考核乡镇和村。到了一个县，赴京反映情况的诉求肯定不会多，一个乡镇最多也就一两例。而这一两例中，如果他们的诉求不合理，乡镇也就很难拿出让提出诉求群众满意的解决方案，结果就可能是群众100%不满意，那么这个县的排名就排到最后了，就要受到上级批评甚至处分。在巨大的压力下，乡镇为了让提出诉求的群众满意，就可能不得不满足群众的不合理要求。这样一来，由于考核压力，基层不得不去满足大量不合理诉求，花钱买稳定。一旦不合理诉求也可以得到满足，就会刺激社会上那些对利益敏感的人提出不合理诉求，从而带动其他中间群众也提出不合理诉求，结果就是基层治理难以为继。

小结一下，基层治理的核心问题是要解决谁受益、谁决策和谁担责的问题，最简单的基层治理是自治。在当前城市化市场化条件下，农村基层自治很难克服集体行动中的搭便车难题。从“国家—地方—社会”三层架构中讨论基层治理，基层治理也会面对不同利益主体的复杂博弈。只有理解基层治理中的这种复杂博弈，我们才能理解技术赋能是如何影响基层治理的，或我们才能理解基层治理是如何实现数智转型的。

2

受益、决策与担责的均衡性

当前时期，国家已深刻地嵌入基层治理之中，不仅基层治理的主要资源来自国家，而且基层治理的主要决策也由国家进行。国家通过自上而下的行政体系传达自己的意志，这个自上而下的行政体系即我们前面分析的三层结构。国家通过地方来传达自己的意志，地方政府面对面接触社会（基层群众），发现和整合基层群众的公共品需求偏好，用国家资源精准满足基层群众的公共品需求偏好，将自上而下的国家资源与基层群众自下而上的公共品需求相对接，实现国家资源在基层公共事业建设中的效用最大化，以提升基层群众的获得感、幸福感与安全感。由于每个地方的情况都有特殊性，且每个基层群众都有不同诉求，因此发现和整合基层群众公共品需求偏好并非一件简单的事情。这就要求地方政府不仅要有能力（智慧），有足够的善意（地方政府没有私利），而且要有自主权（即地方政府可依据自己的判断做出决策），在实践中同时满足以上三个条件是很难的。

为了防止地方政府谋取私利，国家就要对地方进行监督，限制其决策自主权；但因为地方政府面对基层群众，具有比国家更了解基层群众诉求与偏好的优势，国家就不得不对地方放权，给予地方一定的自主权和决策权。国家监督地方的一个途径是通过直接面对基层群众诉求来形成对地方自主权的约束。基层群众是公共品需求偏好的表达者，也是受益者，如果地方政府在使用国家资源中不能最优化地满足基层群众的需求，那么基层群众的福利就会遭受损失，基层群众就会表达不满。这种不满越过地方政府，被国家所感知，国家就会以此来约束地方政府，形成一种资源承担者与公共品受益者联合起来限制地方政府这个决策者的均衡状态。

不过这里有一个问题，即社会基层群众并非一个整体，而是由无数个人组成的，每个人的利益诉求都是有差异的，且不同人对利益诉求的表达能力也是不同的。有人对利益极其敏感且行动能力强，他们就更加善于表达个人利益，将个人利益包装成基层群众的普遍利益、社会的利益，从而影响地方政府和国家的判断与决策。基层群众或者社会表达需求偏好的方式有两种：一种是通过诸如民主的方式形成集体意志，一种是通过个体表达形成个人意志。无论是集体意志还是个人意志都存在一个问题，即当前国家治理实践中，资源来自国家，决策来自地方政府，作为社会的基层群众只是受益者，受益者当然会无限夸大自己的公共品需求，其结果就可能是，善于表达诉求的社会以及对利益更加敏感的基层群众（个人或群体）受到国家和地方政府更多关注，获得了更多利益，并在某种程度上代表甚至代替了其他社会或基层群众。

由于社会中对利益敏感的群众可以获得更多利益，那些对利益不敏感的群众也必然会向利益敏感的群众学习，并通过各种方式来表达自己的利益诉求，甚至通过直接向国家提出诉求来施压地方。国家不能有效甄别社会诉求的合理与否，只能将社会诉求转移到地方。地方政府面对大量不合理诉求，疲于应付，自上而下的国家资源也就无法与基层群众真实的公共品需求偏好对接。由此，国家资源不仅无法满足社会的真正需求，甚至可能导致基层社会的畸形化：对利益敏感的钉子户代表代替了基层群众，成为能获得更多国家集体支持的受益者，甚至成了群众中的“英雄”（因为他们有能力争取到更多资源），基层群众因此以他们为榜样。

一个良好的国家治理体系应当是在国家、地方和社会之间形成均衡，可以更简洁地表述如下：国家掌握资源，具有对地方政府的控制权。地方政府接触社会，具有发现社会诉求和整合基层群众公共品需求偏好的优势，因此需要具有使用国家资源建设基层公共品的决策权。社会是由无数基层群众组成的，群众中既有对利益特别敏感的极度追求个人利益者，也有利益脱敏、公益心强者，大多数群众则属于中间状态。对利益敏感的群众更有意愿和能力表达自己的诉求，他们因此更容易引起国家和地方政府的关注，并由此获得更多利益。利益敏感群众的获益会引发中间群众的效仿，具有公益心的群众则被边缘化了。地方政府面对面接触群众，因此对利益敏感群众提出来的不合理诉求是有认识的。地方政府很清楚，如果满足了利益敏感群众的不合理诉求，不仅会进一步激发其提出更多不合理诉求，而且会引发其他群众效仿，甚至导致基层治理陷入困境。利益敏感群众越过地方政府，直接向国家（中央政府）提出诉求，中央政府无法甄别诉求是否合理，就只能将诉求转到地方。地方有能力判断诉求是否合理，从而可以更加准确决定是否满足群众诉求。如果国家相信地方的判断和决定并赋予地方进行判断和决定的自主权，地方就很可能将所有合理诉求都当作不合理诉求对待，完全不关心社会的诉求。结果就是社会中的合理诉求通过中央政府转到地方，地方却不认真对待。基层群众向中央政府反映情况提出诉求无法得到地方有效回应，基层群众就会失去政治效能感，地方政府也就会无限放大地方利益，将更多国家资源用于政绩工程甚至用于寻租，而不是满足基层群众的公共品需求偏好。为了防止地方政府不作为或乱作为，中央政府不仅需要获得来自社会的诉求，而且要以此对地方进行考核。比如以进京上访数量、处理转办信访件办结时长以及上访复访率对地方进行考核，对排名倒数的地方政府进行“一票否决”。地方政府在压力下不得不认真对待上访人的诉求，并且会在基层行政中避免因乱作为引发基层群众不满。同时，在中央政府的巨大考核压力下，地方政府不得不至少部分满足基层群众通过中央政府所传递下来的不合理诉求，结果就是引发更多基层群众进京上访。如果进京上访没有成本，基层群众借上访满足不合理诉求就会形成恶性循环，因此必须要有两个对冲的办法：一是让上访有成本，二是中央政府对地方政府的信访考核刚性降低，让地方有对不合理诉求说不的空间。

小结一下就是，国家、地方和社会三者之间存在着复杂的博弈与互动。国家通过地方政府来有效治理社会，建设基层群众的美好幸福生活；地方政府更了解基层群众，具有决策优势，并因此享有决策权。同时，地方政府可能利用权力寻租（不作为、乱作为），社会通过向中央反映情况以约束地方。社会向国家反映情况可以约束地方的前提是，国家会依据社会反映情况对地方进行考核，这种考核主要是数量上的，因为国家不可能甄别社会反映情况合理与否。一旦要对上访数量进行考核，则基层群众就可能借向国家反映情况来向地方政府施压以获得个人利益最大化。国家在对待上访数量考核时应保持一定弹性，给地方一定自主权，以防止国家、地方与社会关系陷入恶性循环。

当前处于以资源下乡为背景的强国家时代，大量国家资源通过地方政府用于建设基层社会的民生事业，从而形成了国家出钱、地方决策、社会受益的格局。过去基层社会基本生产生活秩序主要依靠自治来维护，即基层社会受益者、决策者和资源承担者三位一体，国家与社会相对分离。强国家背景下，“受益、决策与担责”三者的分离，极大地强化了国家、地方与社会三者之间的互动关系，并因此尤其需要理解三者互动中的平衡关系。

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数字技术如何赋能基层治理

在强国家背景之下，基层治理往往与国家资源和上级政府有着极为紧密的联结。可以认为，理解国家、地方与社会三者之间的平衡关系是理解基层治理的关键。在这种平衡关系中，起决定作用的往往不是能力而是意愿，不是对情况（信息）了解的多少，而是如何从博弈中获得最大主体利益。从国家层面来讲，国家希望通过有限的资源输入最大限度满足全国基层群众差异性很大甚至高度人格化的多元复杂需求，以最大限度增加社会福祉，提高基层群众的获得感、幸福感和安全感；地方政府面对面接触社会，对基层群众情况十分了解，有能力辨识基层群众的需求偏好且有能力整合基层社会的需求；地方政府也有自身利益，其往往不是因为能力而是因为意愿从而在决策时偏离基层社会福祉最大化目标；社会是由基层群众构成的，基层群众的构成十分复杂，每一类群众都有不同的利益诉求。为了实现利益最大化，基层群众中的不同群体尤其是对利益敏感群体会在既有制度框架下积极行动起来，以实现利益最大化。只有当国家、地方、社会之间保持平衡，才能达到基层治理有效。

这种平衡尤其表现在以下三个方面：

基层群众表达诉求的成本。这种成本包括三个方面：一是经济成本，即将诉求表达出来往往要花费时间精力，且往往要通过特定渠道向上送达。最典型的是上访。基层群众赴京上访要花费时间、路费，这些都是经济成本。二是心理成本，即担心上访了是否有用，是否会落下不好的名声，是否会被有关人员打压、穿小鞋，等等。三是精神成本，即上访后必然会有各种讨价还价、利益博弈、压制与反抗，需要劳神费力，精神负担重。持续上访很可能会造成传统关系的破裂以及精神上的偏执等等。

正因为基层群众表达诉求是有成本的，所以往往只有极少数人会向上表达诉求以获利。尤其在部分群众赴京上访大多未能解决问题反而因为持续上访造成社会关系破裂、正常生活被破坏，甚至因为持续高压力产生了严重精神问题的情况下，基层群众是不会随便赴京上访的。

虽然包括上访在内的诉求表达有成本，但基层群众却有合法表达诉求的权利，甚至有基层群众通过非法手段、非常规办法来表达诉求。尤其在利益比较大，或者受到冤枉的情况下，基层群体中就会有人不顾成本赴京上访。换言之，表达诉求的成本越高，往往意味着表达诉求群众的冤情越大。正是由于表达诉求的高昂成本阻碍了基层群众进京冤，才极大地减少了进京上访的人数，并因此让中央有能力直接介入到具体诉求的解决中来。

反过来，如果表达诉求成本极低甚至零成本，不仅可以轻松将诉求上达，而且几乎不用承担心理和精神成本，那么基层群众尤其对利益敏感的群众就可能提出各种诉求，中央无法有效识别诉求是否合理，只能将群众诉求转到地方，并以办结满意度作为对地方的考核，实行一票否决。结果就可能变成谁提出诉求谁就有道理、谁就得好处，而且会激励更多人向上级政府提出诉求。上级政府难以有效应对时，就不得不在将群众诉求转到地方时降低考核要求，以让地方可以依据实际情况回应诉求，而不是一刀切地以提出诉求群众满意度作为标准进行一票否决式考核。而上级政府考核压力降低了，地方政府有了自主权，就可能无视基层群众诉求，无论诉求是否合理，到了地方都得不到重视与解决，群众自然也就缺少提出诉求的政治效能感，提出的诉求也会自然而然地减少。

传统时期，群众要向上级提出诉求，可谓山高路远，且很可能被地方阻扰。即使到了京城也可能被当作大胆刁民，先打几十大板。因此，基层群众提出诉求的成本特别高。一旦诉求上达天听，就往往是冤屈深重。新中国成立以后，随着人民信访制度的建立，人民群众来信来访具有合法制度保障，基层群众可以随时随地向人民政府提出诉求，并因此形成了独具中国特色的信访制度。取消农业税后，国家开始包揽农村基本公共服务和基础设施建设，谋利型上访开始出现。随着服务型政府的建设，尤其是数字技术的广泛运用，基层群众表达诉求的渠道变得多元而便捷，提出诉求基本上可以说是零成本。叠加国家在基层广泛资源投入所带来的利益，群众利益诉求表达呈爆发式增长，之前通过诉求成本甄别诉求真实性的机制逐步失灵了。这个时候，上级（中央政府）就很难再用数量来对地方进行考核，并因此需要降低对地方的考核压力。

在数字技术高度发达的当前时期，基层群众提出诉求的方式变得更加灵活多样和低成本，或者说提出诉求的渠道更为通畅了，包括但不限于走访、信访、线上投诉、市长热线、警务110、网络投诉（尤其引发舆情的热贴）等等，使得基层群众几乎可以足不出户、零成本提出诉求，而且几乎不承担责任。这必然会造成大量未经过甄别的虚假诉求进入国家治理体系。这个时候，如果国家仍然刚性对待基层群众的诉求，就几乎必然会造成诉求过载，地方难以招架，便只能用形式主义来应对。

三个时期表达诉求成本如表1所示：

表1 三个时期表达诉求成本

国家对基层治理的控制能力。在国家向基层输入资源搞建设时，国家希望能有效控制资源使用以达到国家目标。为防止地方和基层在资源使用中挪用资源及目标替代，国家通过对基层治理的过程控制来实现国家目标。

对基层治理过程控制的典型是精准扶贫信息系统，即通过对贫困户建档立卡并将所有信息录入国务院扶贫办的扶贫信息系统，自上而下要求地方与基层按期完成精准扶贫的战略任务。结果就是，因为中央已将所有建档立卡贫困户的信息及帮扶措施和脱贫进度录入系统，基层扶贫工作就只能按系统要求展开。而实际上，扶贫工作面临着各种不确定性，不仅有市场不确定性和自然不确定性，而且每个农户家庭情况都不一样。更重要的是，既然国家要求录入系统的贫困户必须按期脱贫，不脱贫的责任不在贫困户而在地方政府和基层干部，就一定会有贫困户将脱贫责任转嫁到基层干部身上，从而出现了贫困户客体化的问题。

扶贫本来应当是贫困户有脱贫意愿，地方和基层干部帮助贫困户通过发展产业、外出就业来摆脱贫困，其中一定会有市场风险和自然风险，因此也就一定会有失败，对于失败就要有包容性评价。但是，在精准扶贫时期，上级将扶贫工作高度政治化，任何环节都不允许出现错误，否则基层工作就要一票否决。这样一种不切实际的高要求在上级政府高频的第三方评估、对扶贫过程的实时控制下，就一定会在基层扶贫过程中为了合乎上级要求而进行的烦琐工作，形式主义十分严重；为了精准，节省一元钱却花费了十元组织成本，从而付出高昂组织成本。

在数字技术的支持下，上级对基层进行过程管理，提出不符合基层治理实际的治理目标，结果就可能使基层治理失去容错空间，基层治理中的形式主义就会变得严重，治理成本急剧上升。

数字技术可以强化上级对基层治理的过程管理。如果过程管理符合基层治理的底层逻辑，那么数字技术就可以加速国家目标的实现。问题是，基层治理往往要面对各种特殊性，要面对基层群众，要处理大量情境性的问题。中国人口众多、地域广大，不同地区差异巨大，要在全国基层治理中搞同步走，不允许变通、不允许特殊性，要求所有治理过程同一，就会极大地限制基层治理中依据实际情况选择治理方式的空间，就会让基层群众改变预期，也会让全国不同地区的基层治理失去主体性而客体化。失去了主体性，就不能创造性地解决基层治理中出现的各种新情况、新问题，就不能降低基层治理成本，更不可能调动基层群众参与基层治理的主动性。

也就是说，数字技术是可以增强对基层治理的监控的，但运用过度就可能限制基层治理所必需的主动性与主体性，导致基层治理和基层群众的客体化，以及基层治理高成本甚至基层治理无效。

通过大数据和网络信息，中央可以直接、快速获得基层治理信息，从而有能力直接面对基层治理事件进行跨级响应。一方面，在全国基层发生的网络舆情往往会在第一时间引起中央政府的重视，而地方在知晓中央政府已掌握情况后，必须在第一时间进行处理，基层治理也因此失去了从容性。另一方面，通过大数据技术，中央政府甚至比地方掌握更多的基层治理信息，从而出现了所谓“逆向信息不对称”，在制定基层治理目标时就可以更有规划性和针对性。

综上所述，数字技术极大地提高了中央政府对基层治理情况的了解和掌握能力，尤其在强国家时代，大量国家资源自上而下转移，国家将基层群众获得感、幸福感和安全感作为目标，就可能激发基层群众中利益敏感群体的高度亢奋。这些对个人利益敏感的基层群众代表甚至代替了基层群众，他们与强大的国家力量形成呼应，严重挤压地方和基层治理空间，结果就可能进一步强化中央权威和权力。国家（中央政府）试图一杆子插到基层群众中，从基层来看就是小事不仅出了组、出了村、出了乡镇，而且是到了中央。中央政府没有能力面对细小琐碎、高度人格化的各种不同的基层小事，由此可能带来国家治理的困境。

数字技术的几个典型表现中，市长热线（接诉即办）畅通了基层群众的自我利益诉求表达渠道；网络舆情处理使得部分基层群众试图通过网络搞大事件来解决问题；精准扶贫过程中，蛮不讲理的贫困户成为扶贫中的最大梗阻；信访渠道的畅通也使得无理上访变得更为普遍。结果导致国家治理过程中，由于数字技术的普遍应用，国家（中央政府）与基层社会中的边缘群众产生了强联结，这些边缘群众代表甚至代替了基层群众，成为基层治理中的主导力量。这样一来，基层治理也就丧失了自主性，地方与基层治理就变成了基层干部与唯利是图、不讲道理的边缘群众的死缠烂打，基层治理因此就会陷入困境。

基层治理是一个动态的过程，是一个人人参与治理的过程，也是一个动员的过程。基层治理有效的关键是通过基层群众的参与形成集体行动，达成基层群众建设自己美好幸福生活的目标。集体行动必然是基层群众中的积极分子带头、中间群众跟上、对个人利益敏感群众被边缘化的过程，而不能由对个人利益敏感的搭便车者成为主导。当前基层治理存在的最大问题是，一方面强国家为基层提供了大量资源，一方面对利益敏感的基层边缘群众借数字技术不成比例地获得了国家力量的支持，从而破坏了基层治理生态。基层治理丧失了主动性和主体性，无法将基层群众组织起来建设他们自己的美好幸福生活，基层群众的公共品需求偏好也就无法有效表达和整合，最终导致基层治理无效。基层治理无效，基层群众中的小事就会超出村庄、超出乡镇、到了中央，并进一步影响国家治理的效能，提高国家治理的制度成本。

数字技术使得国家有了相对于之前更多的对地方与基层治理的掌控能力，改变一直以来的信息劣势，从而可能造成误判：以为可以通过一杆子插到底的办法来提高行政效率，降低行政成本，精准达到政策目标，为基层群众提供更多福祉。但实际上却可能变成国家（中央）强化了基层边缘群众的声望，基层边缘群体代表甚至代替了基层群众，基层治理因此不得不主要应对边缘群体无理诉求，且丧失了主体性，从而导致基层治理无效以及由此带来的国家治理低效。

地方和基层治理面向基层群众，大量事务高度特殊化、人格化，不仅每个地方的基层治理都有其独特性，而且正是通过基层治理过程才形成了基层群众的预期与行动策略。一旦基层治理丧失了主体性，被动回应上级要求和应付群众诉求，这样的基层治理就必定是低效甚至无效的。

在强国家时代，数字技术进一步强化了中央政府（上级）的能力，打破了过去“中央—地方—社会”结构，或“国家—社会”结构的平衡，国家力量过度膨胀，并可以直接面对基层群众，这就可能将基层群众中对个人利益敏感的边缘群体力量放大。边缘群众成为基层群众主流，这显然是不行的。

必须要给地方与基层留下自主治理的空间，唯有如此，地方和基层才有能力回应基层群众差异化的多元诉求，才有可能组织基层群众建设自己的美好幸福生活，而不是所有基层群众都变成想搭便车或占国家便宜的钉子户。

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私人产品与公共产品：市场与政府

数字技术赋能基层治理必须要遵从基层治理的底层逻辑，这个底层逻辑的关键是，美好幸福生活的建设必须要依靠基层群众自己，而不能仅靠国家资源和国家力量。基层治理的本质是公共利益生产与分配。在公共利益生产与分配上，必须要形成“受益、决策与担责”的平衡，而不能变成谁闹谁有理、谁闹谁受益，更不能变成利益敏感者借上级力量来代表和代替基层群众，主导基层社会。

基层群众建设美好幸福生活，当然不只是通过基层治理，不只是要生产和分配公共利益，而是需要基层群众面向市场积极行动。

市场力量的强大之处在于，市场经济形成高效交换系统，即在市场上，所有获得（收入）都需要有等价的投入，基层群众通过务工经商从市场上获得利益回报，这个利益回报成为他们的主要收入来源，是建设个人（家庭）美好幸福生活的根本。

基层群众需要有良好的生产生活基础设施与公共服务，国家承诺提供城乡均等的基本公共服务。由国家为基层群众直接提供标准化程度高的基本公共服务，不仅可以保证公平而且更具效率。随着数字技术的发展，国家可以通过诸如电子政务来为基层群众提供更加便捷的服务，比如浙江推动的“最多跑一次”改革，可以大大便利基层群众。

数字技术不仅可以让政府为基层群众提供更加便捷的线上服务，而且企业也会利用数字技术来为基层群众提供更加便捷的市场服务，以获得利润，比如铁路12306等各种数字平台服务。这样的服务是市场的，是市场主体之间进行交换（交易），不涉及公共利益的生产与分配，也就不需要集体行动和民主协商；而只是市场交换形式，才表现为等价交换，一个愿打一个愿挨，是理性个体之间的平等交换。这个时候的数字技术就完全不同于基层治理所要解决的公共品供给的逻辑。

对于市场来讲，数字技术所生产的是私人产品，不涉及公共利益。但是，如果试图通过数字技术来取消治理，试图以市场来取代政府，这就过于激进了，因为政府、治理所要解决的都是公共利益的生产与分配，离开了协商，离开了众意变成公意的过程，就不可能治理有效。或者说，数字治理的基础是治理，而非数字技术。

（本篇刊载于《关东学刊》2026年第1期，注释从略，如需了解更多，请参阅《关东学刊》纸刊或中国知网等平台）