专家解读·城市更新｜恽爽：激活城市存量空间，培育发展新动能

内容来源：中国建设报

封面图图注：北京市东城区钟鼓楼片区

恽 爽

北京清华同衡规划设计研究院有限公司党总支书记、院长

近日，国务院印发《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》），将推进老旧街区厂区改造提升列为重要任务，明确部署实施约1500个老旧街区厂区改造提升工程，涵盖老旧商业街区、生活街区、交通枢纽周边地区及老旧厂区等多类型存量空间。

老旧街区厂区是城市建成区中类型多元、功能复合、潜力集中的存量空间，既承载居民日常生活，也承载商业服务、交通门户、产业转型、历史文化和公共活动等多重功能。这一部署顺应城市发展进入存量提质增效阶段的新要求，体现了城市更新从补齐短板向培育动能拓展、从空间改善向价值再生深化的重要导向，为各地盘活存量资源、完善城市功能、提升城市品质提供了重要行动指引。

一、立足存量提质，把握老旧街区厂区改造提升的战略意义

推进老旧街区厂区改造提升，是拓展城市存量发展空间的重要抓手。老旧商业街区、生活街区、交通枢纽周边地区、老旧厂区和低效产业园区，往往位于城市建成区中区位较好、基础较强、资源较集中的区域，是存量提质阶段最具转化潜力的空间资源之一。通过改造提升，可以在不依赖大规模外延扩张的情况下，释放既有城市空间的承载能力，推动低效空间转化为支撑城市高质量发展的重要资源。

推进老旧街区厂区改造提升，是推动城市功能重构的重要路径。这类空间往往处在生活服务、商业消费、交通组织、产业转型、公共空间和历史文化等多种功能交汇地带，具有较好的功能基础和复合利用潜力。《规划》围绕不同类型空间作出分类部署，正是要通过功能完善、空间优化、业态植入和配套提升，推动存量空间从低效利用走向复合利用，从功能衰退走向活力提升，更好适应人民群众高品质生活和城市高质量发展的需要。

推进老旧街区厂区改造提升，是培育城市更新新动能的重要过程。《规划》提出丰富融合业态、创新多元消费场景，推动老旧厂区功能转换，盘活利用闲置低效厂区、厂房和设施，强化业态创新和功能导入，体现了通过城市更新培育新消费、新产业、新服务和新资产价值的鲜明导向。老旧街区厂区改造提升，不只是旧空间的修缮改善，更是推动城市活力再造、功能再组织和价值再生的重要任务。

二、聚焦分类更新，明确老旧街区厂区改造提升的重点任务

改造提升老旧生活街区，重点在于完善生活服务体系。《规划》要求补齐基础设施和公共服务短板，优化交通组织，提升公共空间品质，并提出优先补齐民生领域公共服务设施短板。各地应围绕居民日常生活需求，完善养老托育、便民商业、停车充电、慢行环境、公共活动空间等设施，推动老旧生活街区在环境改善基础上进一步提升生活品质。南京小西湖片区等案例说明，在延续社区肌理和生活记忆的基础上完善公共服务，能够让更新成果更加贴近居民日常生活。

改造提升老旧商业街区，重点在于培育多元消费场景。《规划》提出丰富文商旅体展等融合业态，创新沉浸式体验等多元消费场景，体现了传统商业空间向复合型城市生活空间转型的方向。老旧商业街区往往具有较好的区位条件、人流基础和城市记忆，通过完善设施设备、优化空间形态、导入文化体验、特色消费、夜间经济、展览展示等内容，可以提升街区吸引力和持续活力。成都玉林东路、苏州十全街等街区更新探索，正是通过文商旅融合、公共空间优化和特色运营，将老旧商业街区转化为兼具地方文化魅力和城市生活温度的活力空间。

实施老旧交通枢纽与周边街区一体化更新，重点在于促进站城融合发展。《规划》明确实施一批具备条件的老旧火车站与周边街区更新改造，推动交通节点与周边地区协同提升。交通枢纽是人流集聚和城市展示的重要节点，通过统筹交通组织、公共空间、商业服务和城市界面，可以推动交通流量转化为街区活力，促进门户地区品质提升和片区整体发展。随着相关任务推进，各地围绕老火车站、综合交通枢纽周边地区开展的更新探索，将为站城融合和片区带动积累更多可借鉴经验。

推动老旧厂区和低效空间功能转换，重点在于促进复合利用和价值激活。《规划》提出完善厂区及周边配套设施，加强工业遗产保护利用，盘活利用闲置低效厂区、厂房和设施，植入新业态新功能，鼓励以市场化方式推动老旧厂区改造提升。北京首钢老工业区、景德镇陶溪川等实践显示，工业遗产保护利用与新功能导入相结合，可以推动老旧厂区从传统生产空间转化为文化展示、产业服务、公共活动和创新创业空间，使老旧厂区和低效空间成为城市转型发展的新载体。

三、突出系统推进，把握老旧街区厂区改造提升的政策导向

更加注重片区统筹。《规划》将老旧生活街区、商业街区、交通枢纽周边、老旧厂区和低效产业园区纳入任务体系，体现了城市更新从单点改造向片区统筹、系统推进转变的导向。通过片区统筹，有利于促进公共性项目与经营性项目结合、近期建设与长期运营衔接、存量资源与新增功能协同，把分散的任务、资金、项目和运营要求在同一空间范围内统筹组织，推动基础设施补短板、公共服务完善、业态功能导入和资产价值提升相互支撑，形成整体更新成效。

更加注重功能复合。《规划》强调功能转换、混合利用、业态融合和功能导入，体现了既有空间复合利用的鲜明导向。老旧街区厂区更新将进一步推动生活服务、文化体验、消费场景、产业服务、公共活动等多元内容融合发展，提升城市空间使用效率和综合价值。

更加注重持续运营。《规划》提出鼓励以市场化方式推动老旧厂区改造提升，体现了对长期运营和可持续活化的重视。通过在项目谋划阶段统筹考虑功能导入、运营主体、业态组合、资金平衡和维护机制，有利于增强项目可持续性，吸引多元主体参与，形成政府引导、市场参与、社会协同的更新格局。

更加注重政策协同。应充分用好城市更新规划实施体系，以城市体检识别问题，以城市更新专项规划统筹目标、重点片区和实施时序，以片区策划组织项目、资源和资金，以项目实施方案推动任务落地。同时，加强与国土空间规划、土地用途适配、产权登记、财政金融、资产运营等政策衔接，为项目建设、审批、融资和运营提供支撑，形成规划引领、项目组织、政策保障协同推进的工作机制。

总体来看，老旧街区厂区改造提升是“十五五”时期城市更新的重要任务，是激活存量空间、完善城市功能、培育发展动能、提升城市品质的重要抓手。各地应准确把握《规划》部署要求，坚持分类推进、片区统筹、功能复合和长效运营，系统推进老旧街区厂区改造提升工程，推动存量空间持续焕发新活力，为城市高质量发展和现代化人民城市建设注入新的动力。