准确落实问责制是落实五年规划的制度保障

文丨关品方

本文是笔者谈有关香港第一个五年规划的第六篇文章，暂时也是最后一篇。笔者认为，准确落实问责制是香港五年规划的成败关键。

香港问责体系分为政治问责（司局长主要官员）与行政问责（全体公务员，核心是部门首长责任制），在《宪法》《基本法》框架、行政主导、“爱国者治港”原则下，要求系统化落地，有责可问，有法可依。

制定好五年规划之后，什么是落实规划的制度保障?笔者认为关键是准确地落实问责制度。就好像撑竿跳高，五大成功要素包括专业师资指导，专业适配器材装备，规范成熟技术体系，系统持续日常训练，循序渐进迭代优化。如果在整个过程中于比赛或训练后复盘不足，不懂得逐步调整步点、发力方式与动作细节，借此持续改良自身竞技短板，那就很难达成跨越。所谓百尺竿头、更进一步，就是不断检讨问责，因为每一方面都涉及人的问题。人的问题解决了，事情就容易办好了。

怎样厘清两层问责边界？关键是权责清晰不悬空。政治问责是决策层，即各司局长。他们对政策制定、施政目标、五年规划顶层部署负政治总责；政策出现重大偏差、民生系统性失责、对接国家规划落实不力时，须向行政长官、立法会承担政治责任，接受质询、调整岗位、离职让贤。行政问责是执行层，即部门首长及公务员。部门首长是第一责任人，全权负责内部管理、流程风控、政策落地、跨部门协作；应清楚区分“决策失误”与“执行疏漏”，杜绝层层甩锅、部门推诿的现象。为达此目的，要明确分层责任链条：司局级首长→高层管理人员→前线人员，每一层级对自身履职、督导下属和风险预警，需要承担对应的责任。

因此，有必要落实建立2025年施政报告提出的两级独立调查的制度化机制，问责程序要公正客观可溯源，杜绝“自查自断”的观感。

一般局部问题可以进行内部调查。个案失误由部门首长牵头自查，限期整改、内部纪律处置（书面告诫、停止增薪、政位降级）。至于重大公共事故、系统性制度漏洞、司局级首长级涉责、重复失责事件，应移交独立于相关部门的公职委员会常设调查组；跨部门取证、全员可查，出具公开调查报告，厘清领导责任与直接责任。原则是全程保障申辩权，坚持罚当其责、以事实证据为依据，避免舆论驱动未审先判，符合香港法治原则。

规划的成败，关键在行动。行动的成败，关键在问责。因此，需要配套刚性考核与奖惩联动，倒逼履职尽责。没有问责制度的落实，一切徒劳。要把五年规划指标完成度、跨部门协同成效、国家安全履职、民生落实成效等纳入各级公务员的年度评核，与晋升、加薪、授勋、岗位续任直接挂钩；履职不达标者停止增薪、不予晋升，严重者启动纪律程序，甚至炒鱿。落实问责制，要让香港市民看得到。

更要建立长效风险预防机制；部门首长须常态化建立施政内控、财政监管、应急预警、市民反馈、意见收集、政策提炼，从源头减少失责事件，问责兼顾“事后追责+事前预防”。

更要完善立法会监督闭环，定期向立法会汇报规划进度、重大问题整改情况，接受书面及口头质询，公开调查报告关键内容，提升问责透明度。97前的立法局设有暑假休息制度，是因为治港的高官来自英国，需要返回“祖家”休假（适用于“海外雇员”）。香港回归祖国已29年，立法会的休假制度老早应该取消，可利用暑假期间聚焦检讨立法监督行政的问责绩效，充分利用每年的暑假档期。

问责的首要标尺是落实中央全面管治权、维护国家安全和发展利益、对接国家发展大局；漠视国安、违背国家规划部署、损害香港融入国家发展大局的行为，要从重追责。在这过程中，应坚守基本法的底线，锚定“爱国者治港”、行政主导和立法监督的三大方针，加强立法和行政之间的良性监督和绩效评估。为了巩固行政主导体制，特首统筹全部问责工作，统筹司局、部门和立法会三者之间的监督协同，理顺行政和立法的制衡配合关系，防止行政虚化问责制度、防止立法干扰正常施政。

笔者认为，应厘清完善问责制度与香港首个五年规划之间的内存（intrinsic）关系。香港首份五年规划是对接国家“十五五”规划、推动香港由治及兴的中期施政总蓝图；完善问责制度是保障五年规划落地的核心治理工具。二者是目标与保障、蓝图制定与执行约束的关系，互为因果，辩证统一。

五年规划可以为问责划定清晰的、可量化的考核标尺。过往特区政府以年度施政报告为主，缺乏中长期刚性目标；首份五年规划设置创科、金融、大湾区融合、民生、国安等领域的量化指标，可为问责制度提供客观的评核标准。各政策局、各部门均需承接规划分解任务；任务完成率低、进度滞后、落地出现堵点等，应可以直接成为启动问责的依据。这样做，可以解决过去“无明确目标、难界定失职”的短板。规划须提交立法会审议、报备中央，具备一定程度的法律约束效力；若中长期目标系统性落空，特首可启动多层问责：司局长承担政治问责，部门首长承担行政问责，同步检视制度漏洞，及时调整目标进度。

总而言之，完善问责制度是五年规划落地的刚性制度保障。首先，可以破解长期治理痛点。例如“跨部门协作”碎片化、政策执行拖延、重视文件、轻视落实。以两级问责机制倒逼各司局、各部门首长主动统筹跨领域任务，可以杜绝各管一段、互相推诿的弊端。要形成从规划部署到分解执行、从绩效监督到问责整改，再到制度持续优化的闭环。没有最好，只有更好。规划目标下达后，由部门首长牵头做定期进度核查；如未达标，启动分级调查问责。根据暴露的制度短板修订流程、优化跟进举措；实现以“问责促进整改、以整改完善规划”的实施体系。如果认真做去，那是知难行易。如果敷衍塞责，那是知易行难。

以香港的五年规划对接国家“十五五”规划的治理要求，是完善问责制的重要参数。国家“十五五”明确要求提升港澳管治效能。完善问责体系正是落实该部署、确保香港五年规划始终紧扣国家发展大局、保障中央各项惠港政策能够融合发展任务、不折不扣落地。这些方面共同服务“由治及兴”的总目标，相辅相成，缺一不可。

特首李家超先生说过，五年规划要回答“香港五年要发展什么、达成什么目标”，“要明确发展方向和经济民生的核心任务”。完善问责制度可以正面回答“完不成目标谁负责、如何追责、如何改进治理”的问题，可以坐实各级治理主体的责任、统一价值根基的认识（团结一致、统一认识，自然士气高昂）；是为了全面地、准确地贯彻“一国两制”、“爱国者治港”、维护国家安全和发展利益、融入国家发展大局。完善问责体系可以保障规划不走偏、不落空，五年规划通过问责可以清晰化施政导向，在落实规划的行动过程中，共同构建现代化治理体系。过去29年来的特区行政经验，已足够让我们有检讨和改进的实证基础。两岸猿声啼不住，轻舟已过万重山。港区国安法实施、选举制度改良后，尤其是经历了三年新冠疫情的考验，如今借着制定香港第一个五年规划同时完善问责制度，正是此其时矣。

笔者预期，五年规划在实施的过程中将会暴露执行短板和部门协调问题，反向推动问责制优化细化（关键之一是增设跨部门专项问责条款）。在问责调查的过程中如发现某些制度性缺陷和资源配置不足，可以反馈至规划进行动态修订，优化任务分工、改善资源配套、修缮权责划分，形成治理的良性循环。特首政策组可以在适当时候整理一套通用、可直接落地的核心量化指标和考核清单，覆盖各部门的工作通用维度，数据化、可考核，直接用于360度绩效评估；要做到奖罚分明、问题提交相关人事部门统筹独立处理，重大人事决策应交由特首裁决。这种制度的设立，不是打击公务员的士气，而是提振公务员的士气。

本文已太长。核心量化指标与考核清单不在这里展开了。简单来说，考核维度可以分为五大核心模块：工作业绩量化、工作效率量化、工作质量量化、协作合规量化、成长迭代量化。各项量化考核指标可由专责小组制定，作为五年规划的组成部分。

客观地说，当前香港的公务员队伍素质不错，一旦问责制度改善，真正做到目标明确、奖罚分明之后，一定能够提振士气，公务员的整体薪酬待遇（包括立法会议员）偏高还是偏低？市民眼睛雪亮，大家有目共睹。市民期待公务员体系内聚焦团队协作、流程规范、制度执行，保障公务员团队的整体运转秩序。在良性竞争的过程中，如同逆水行舟，总会有人脱颖而出，总会有人不甘落后。五年规划是迈步前行的号召，也是落实问责的契机。