1928年国民政府，从美国着手废除不平等条约，美国为何痛快答应?

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国民政府统一全国后，便把与各国修订不平等条约之事排进了主要的议事日程之中。

1928年6月7日，国民政府发表对外宣言。国民政府宣布国民革命的军事时期将告终结，今后将要从事整顿与建设工作。但是，在不平等条约所加于中国的诸种束缚未解除之前，建设工作极难收效，因此，“另订新约，以适应现今时势要求，实属无可再缓”。

国民政府并声明，“今后另订中外新约，务以完全平等与相互尊重主权为宗旨，仅仅抛弃旧有特权之一部分，决不能使中外关系人于安定状态，以賡中外人民之期望”。宣言同时表示，中国既不能忍受国际的压迫，也不能生存发展于一种国际的孤立状态中，中国的建设将有待于各友邦的赞援，因此，中国毅然决然地欢迎友邦给以一切物资的援助。

1、要不要修约？

6月15日，国民政府进一步就条约问题发表宣言。宣言指出，不平等条约的束缚，既与国际相互尊重主权之原则相违背，亦为独立国家所不许。各友邦既已对另订新约作出同情的表示，“今当中国统一告成之会，应进一步而遵正当之手续，实行重订新约，以副完全平等及相互尊重主权之宗旨”。而新约重订之后，“中外邦交之亲睦，人民友感之增加，国际贸易交通之发展，外侨生命财产之保障，必更有进而无已”。宣言同时强调，“国民政府对友邦以平等原则依合法手续所负之义务，始终未尝蔑视”，表明了信守平等的条约义务的立场。

7月6日，国民党中央常委会临时会议通过《关于重订条约之宣言》。次日，外交部奉命发表这一宣言。宣言指出:“国民政府为适应现代情势，增进国际友谊及幸福起见，对于一切不平等条约之废除，及双方平等互尊主权新约之重订，久已视为当务之急……现在统一完成，国民政府对于上述意旨应即力求贯彻。”

因此，对于不平等条约特作下列宣言：

“一、中华民国与各国条约之已届期满者当然废除，另订新约。
二、其尚未期满者，国民政府应即以相当之手续解除而重订之。
三、其旧约业已期满而新约尚未订定者，应由国民政府另订适当临时办法，处理一切。”

考虑到重订新约需要相当时间，对于那些旧约已经期满而新约尚未订立的国家的在华人员的管理便是一个十分重要的问题。

9日，国民政府颁布了《中华民国与各外国旧约已废新约未订前适用之临时办法》，其内容为：

第一条 本办法各条所称外国及外国人专指旧约业已废止而新约尚未订立之各外国及其所属人民。
第二条 对于驻华外国外交官领事官应予国际公法赋予之待遇。
第三条 在华外国人之身体及财产应受中国法律之保护。
第四条 在华外国人应受中国法律之支配及中国法院之管辖。
第五条 由外国或外国人民输入中国及由中国向外国输出之货物所应征之关税，在国定税则未实行以前，照现行章程办理。
第六条 凡华人应纳之税捐在华外国人应一律照章交纳。
第七条 凡未经上列各条规定之事项，应依照国际公法及中国法律处理之。

2、王正廷的“革命外交”

采取何种方式来废除不平等条约，在国民政府的内外都存在着不同的意见。有人主张采取坚决果断的方式，单方面宣布废除不平等条约，有人主张采用和缓一些的方式，与外国人商定修改不平等条约。

何应钦等人主张厉行“革命外交”。他们在1928年7月21日呈文国民党中央执委会，指出：“欲求不平等条约之废除，我中央诚不可不痛革北洋卖国伪政府传统之外交方式，而厉行本党之革命外交。”

他们认为，弱国于革命垂成之际，应以快刀斩乱麻与毫不妥协的手段，自动宣布不平等条约无效。欲废除不平等条约，不运用革命外交，便无从实现，“如以软弱求怜之方式，期得帝国主义者之谅解，自动废止对华侵略之依据，实为痴人梦想”。

推行革命外交，应具有大无畏的精神，不惧怕帝国主义的威吓势迫，甚至派兵来华，在民族解放过程中是不可避免地要付出一些牺牲的。同时，也要注意国际情势，善于运用外交手腕，各个击破，以获取国际上的平等地位。

呈文认为，“革命的外交之后盾，非必赖于坚甲利兵，实恃同调同仇之民气民力，为之声援”。次殖民地国家的民族运动，是其外交上的无上至宝，革命政府以废约倡于上，革命民众以废约促于下，民族自觉性将日见扩大，帝国主义者在华的特殊地位，自然将无条件地动摇而归于消灭。

呈文指出，“废约与修约大有霄壤之别。本党之革命的外交，应为彻底地废约，而非苟且地修约”，这在总理遗教及第一次全国代表大会宣言中都有坚决明确的表示。革命民众所渴望废除的不仅是已届期满的不平等条约，“其它尚未期满之一切不平等条约与不正当之外债，不必有待于正当手续，应以革命精神，一律宣告无效”。

尤其是那些使中国创痛害深的，如协定关税、领事裁判权及内河航行权等，更应乘取得全国政权之初，立时以革命精神与手段，收回国家主权，而不必等其期满之后再订立新约。

社会各界也有不少人主张以革命手段废约，以宁为玉碎的精神坚持到底，他们赞赏以武汉政府时期的陈友仁为代表的革命外交。但也有另一种意见认为，国家外交关系重大，稍有不慎，便影响国家的兴衰和存亡。武汉时期使用强力收回租界的举动，可一而不可再，可局部而不可全盘。无论是主张废约者，还是主张修约者，都在孙中山那里找到了根据。

孙中山在《总理遗嘱》中嘱咐要“废除不平等条约”，求中国的自由和平等。在《建国大纲》的第四条中也曾说要“修改各国条约，以恢复我国际平等，国家独立”。因此，也有人持第三种意见，认为“废约与修约这两种主张，各都有各的见解和理由。但以我们看来，实在是‘殊途而同归’的无谓之争”。他们认为废约也好，修约也好，处在现在的世界，中国总不能永远与他国无约，总是不能不有新约。废约和修约的目的也都在求中国的自由平等。而“我们的元气太衰了，窃怕冒不起意外的非常危险”。

持这种主张的人，实际上是比较倾向于修约主张的。

作为国民政府外交部长的王正廷对此持何种看法呢？王正廷对他的“革命外交”曾有一个形象的比喻，叫作“于铁拳之外，罩上一层橡皮”。这可以理解为，内心的意志是坚定不移的，确定的目标是一定达到的，但外观的手段上不妨缓和些。

王正廷总结过去废除不平等条约的方法，主要有两种：

一是单方面宣布，如北京政府发表的宣言，以及伍朝枢任外长时1927年9月1日的宣言，但均未产生效果；第二种是会议协商，如巴黎和会、华盛顿会议、北京关税会议等，中国虽然竭力有所要求，但列强互相推诿，也没有什么结果。

于是，他认为如今应采取这样的办法：凡条约期满者，便行废弃，另订新约。新约未订之前，适用临时办法。

王正廷这样阐述他的废约方针：

“本人以为实行废除不平等条约之下手方法，在条约期满时，毅然决然通知约满各国废除旧约。不得再续......然后本互惠相尊之平等精神，根据国际公法，适应时势之变迁，订立新约。”

纵观王正廷所主持的“革命外交”，与列强协商修约是其基本的主要的手段，而单方面采取行动则是偶尔为之。因此，南京政府的“革命外交”仍可说是修约外交。

3、为何从美国着手？

废除不平等条约从何着手?

外交部认为，中外间所订条约，内容繁复，综其不平等之要点，主要为协定关税、领事裁判权、租界租借地、内河航行权、陆海军驻屯权五种，其中最关重要的、足制中国命脉、损害中国主权者，为协定关税和领事裁判权。

因此，国民政府修约的重点放到了实现关税自主和取消领事裁判权这两方面。而在关税与治外法权这两大问题上，国民政府又认为实现关税自主更为急迫。因为协定关税危害更广，对整个中国的经济发展有着直接的制约。

王正廷曾指出，在不平等特权中，“关税一项，实最重要。因其性质是普遍的，故弊之所及，实以全国为范围。我国之国内外商业都不发达，可谓皆由关税不能自主而来。若欲望实业与商业之发达，非关税先得自主不可”。

王正廷并打一比方，商战犹如两人在决斗，在关税不能自主之前，我国为徒手，而他国却拿着手枪，“以徒手与手枪相较，孰胜孰负，可以立判”。王正廷未提及的另一重要原因是，实现关税自主后，由于关税的增加，国民政府的财政也会得到很大的改善。按照预定的计划，有约各国被划为条约期满国和尚未期满国，根据情况不同对待。条约期满国成为中国第一批交涉的对象。

其时，中国与比利时、西班牙、意大利、葡萄牙、丹麦、日本等国的商约及中法关于越南边界的商约先后期满。中国外交部乃于1928年7月1日向条约已于6月30日期满的意大利和丹麦两国的驻华公使发出同文照会，指出旧约订立至今已有60多年的历史，“两国间政治、经济、商务情形或已根本发生变迁，或已完全不复存在。考该约所载之各项规定，其性质原与订约时情形有密切关系。今此种情形既已更易，则为中意(丹)两国间共同利益计，该约自不应继续存在......国民政府认为，该约于本年6月30日期满后，应即废止”。

国民政府提议两国尽快派遣全权代表，在平等及互相尊重领土主权的基础上另行订立新约。此后，国民政府外交部陆续照会法、日、比、西、葡驻华使节，其内容基本相同，即通知其旧约已告期满，中国现声明废止，并提议其即派代表商定平等新约。

但是，列强驻华外交使团对此事持反对态度。7月18日，使团会议讨论了这一问题，大致主张新约成立后，旧约才能失效。认为南京政府宣布废止旧约重订新约的“手续欠完备”。其中，尤以日本的反对态度最为强硬。除日本外，列强尽管认为旧约不可由中国单方面废止，但也同意派员与中方商讨新约。当有关国家正在犹豫之时，一个条约尚未期满国家走到了前面，它就是美国。

1928年6月，即南京政府统一全国的当月，南京政府就向美国提出了谈判新条约的要求。6月23日，美国国务卿凯洛格训令驻华公使马克谟，授权他尽快与国民政府就关税问题进行谈判。美国政府准备同意以前订立的有关关税问题的条款到1929年1月1日或新订条约生效四个月后失效，同意中国实现完全的关税自主。其条件是，缔约任何一方在关税方面不得给予对方公民以低于第三国公民的待遇，在国内税方面不得给予对方公民以低于本国公民或第三国公民的待遇。

3、美国何以答应？

此时，各国尚未在外交上宣布承认国民政府。美国同意尽快与南京政府谈判关税协定含有政治意义，即通过签订关税条约，而在事实上承认南京政府。但凯洛格指示马克谟不要直接与南京政府讨论承认问题。7月10日，美国驻华公使马克谟照会国民政府，表示愿与中国订立关税新约。7月11日，中国赴美专使伍朝枢照会美国国务院，请其任命正式代表与中国商谈中美新约。

马克谟对凯洛格急切地要与中方进行谈判持不赞成态度，他认为应与英国和日本先就此事作非正式的磋商，再向其他华盛顿会议的与会国通报此事。但凯洛格坚持应尽快与中方进行谈判。他并于7月20日亲自草拟了一份照会，阐述了美国政府对于关税问题的立场，要求马克谟务必在7月25日之前将照会提交给中国外交部长，与此同时，向九国公约缔约国的驻华大使提交这一照会的副本。

美国政府之所以愿意尽快与中国订立新的关税条约，是由于它已经意识到，中国要求实现关税自主已成为全体国民的要求，是不可阻挡的。

时任助理国务卿、后来担任美国驻华大使的詹森指出，美国如果不能现实地看待中国形势的发展，关注中国收回主权的要求，美国的在华利益日后将要遭受巨大的损失。

国务卿凯洛格对此也有比较清醒的认识。鉴于放弃关税特权是不可避免的趋势，凯洛格向总统柯立芝建议，既然“我们或迟或早都要放弃这些权利”，那么，就应该在现在“帮助中国实现其愿望”。美国在关税方面采取主动行动，将会使美国赢得中国的好感，避免在其他方面更大的损失。

而且，从经济利益的角度考虑，中国实现关税自主后提高的关税对美国影响并不大。

美国商业部曾估计，中国调整关税后，有若干商品并不会受到什么影响，而美国的产品大都属于这类产品。

这类产品包括：

1.中国所缺少的原料和粮食，如中国进口原油的12%来自美国，进口面粉和小麦的12%也大部分来自美国；
2.进一步发展纺织业和卷烟业所需的关键物资，中国进口染料的4%和进口机器的2%主要来自美国和德国；
3.中国尚无法廉价生产的产品，如中国进口钢铁制品的5%和进口纸的2%。

从另一种角度上说，中国提高关税对美国发展对华贸易甚至是有益的。因为，中国关税调整幅度最大的纺织品和卷烟等，主要来自英国和日本，所以，提高关税打击的是美国在中国市场上的最主要的对手英国和日本，而对美国并无损伤。这对美国与英日在中国的竞争来说更为有利。美国还认为，由于关税的增加和由此受到保护的纺织业的发展，中国的国家收入将会大大增加，这笔钱会用来发展其他工业和运输业。

因此，“从纯粹经济观点出发，美国应欢迎这样的发展，我们可以信心十足地期待着，如果这一切实现，中国将大量需要机器、钢铁产品、汽车和铁路器材"。

恰于此时，国民政府财政部部长宋子文陪同蒋介石等人去北平巡视。7月20日，宋子文会见了马克谟。当马克谟表示美国政府准备与中国谈判修改关税协定时，宋子文颇令马克谟吃惊地询问，他是否准备与宋本人缔结一个这样的条约。宋子文还表示，他将于7月26日返回南京，希望能在此之前达成协议。仓促之间，马克谟向宋子文出示了他1927年秋天在国务院时与凯洛格所商定的谈判方案，以作为谈判基础。

宋子文只对草案中要求中国不得以增加关税来酬报任何特权与利益一点提出异议，对其他各点均表示赞同。宋子文表示，国民政府完全有把握在一年内废除厘金。他甚至表示，如果在拟订的条约中包含着实施关税自主前应废除厘金这一附加条件，将会有助于作为财政部长的他完成这一任务。

宋子文还称，他签约前需要获得中央政治会议的批准，但中政会的一些要员现在正在北平(他特别提到蒋介石)，有了他们的支持，获得中政会的同意不成问题。凯洛格得知这一消息后，立即复电表示，1927年的草案中包含着一些“非必要条款”，如果中方反对，可以放弃那些条款，新约只需简明扼要地包括“必要条款”即可。

正如凯洛格向总统的报告中所说，中美在北平关于关税的谈判以“出乎意料的速度”进行。由于蒋介石等中央要员就在北平，且对于尽快达成中美协定也颇热心，宋子文便免去了往返请示的麻烦，可以很快作出决策。而凯洛格已同意去除宋子文所反对的条款，双方在谈判中并无太大的分歧。会谈很快便进入达成协议的阶段。

驻华公使为代表，与国民政府依法委派之代表，对于中美间条约关于关税之规定，即日商议，以期缔成新约”。同日，宋子文通知马克谟，他已获得王正廷的授权，可以与马克谟缔结中美关税条约。

7月25日，《整理中美两国关税关系之条约》即告成立。该约第一条规定：“历来中美两国所订立之条约内所载关于在中国进出口货物之税率、存票、子口税并船钞等项之各条款，应即撤消作废，而应适用国家关税完全自主之原则。”

中国的关税自主权由此而得到明确的承认。

但中国所得到的关税自主权又是不完全的。条约接下来又规定：

“惟缔约各国对于上述及有关系之事项，在彼此领土内享受之待遇，应与其他国享受之待遇毫无区别。”

该约同时规定，缔约国在本国领土上向彼国人民所运输的进出口货物所征收的关税、内地税或其他捐款，不得超过本国人和其他国家人民所完纳的数额，或有所区别。这是一互惠待遇条款，与从前的片面最惠国待遇比起来，就形式而言，应该说它是平等的。但是，由于其他一些国家尚未放弃协定关税，根据最惠国待遇的条款，美国实际上仍可获享低关税的好处。

中美关税新约是国民政府统一全国后所发起的修约运动的第一个成果，也是鸦片战争以来在正常情况下(非如德、俄由于战争、革命等原因)列强同意废除协定关税权的第一个国家间的条约，其进步意义无疑应予肯定。

中国国内舆论对此也给予了积极的评价。但新约的不足之处也是显而易见的。条约虽然没有使用最惠国待遇一词，但所谓与他国“毫无区别”的待遇，实际上就是最惠国待遇。只要中国与其他列强尚未完全达成协议，美国便仍能坐享旧利。中国舆论对这一点也表示了失望和批评。有一个人的失望此处不得不提，他就是担任美国谈判代表的美国驻华公使马克谟。

马克谟对华常常持强硬态度，他与具有理想主义色彩的国务卿凯洛格常常在对华政策上发生矛盾。在关税新约的谈判中也是如此。马克谟后来称，这是美国的一个“失败”。他非常不满凯洛格对谈判细节的紧密遥控，甚至亲拟照会文字的方式。

在给远东司司长亨培克的一封信中，马克谟直率地声称中国人在尽力“大大地愚弄”凯洛格。他把凯洛格的行事方式比喻为一位老板坐在家中，却遥控指挥其所雇佣的渔人如何打鱼。而这位老板本是应该让渔人自行观察实际的水流情况，决定如何打鱼的，这样才能打到更多的鱼而损耗最少的渔网。马克谟认为，凯洛格应该像“最伟大的”国务卿休斯那样，更多地依靠使馆的工作。凯洛格脑子中的那个未来的中国，完全脱离了中国的现实。他认为，在凯洛格理想主义政策的笼罩之下，他使华的四年是失败的。

中美关税条约，对其他国家，无论是条约已经期满的还是尚未期满的，都产生了促动作用。中美关税新约是于7月27日正式公开宣布的。而此时，中国与条约期满国家的交涉才刚刚开始，美国以一条约尚未期满的国家率先与中国达成关税条约，自是影响很大。

凯洛格后来曾不无自许之意地声称，中美两国关税条约，“为其他各国取消其对中国关税事务的所谓控制，指明了一条道路，提供了一种模式”。事实也确是如此，此后各国与中国所订立的关税条约，无论在积极方面还是在消极方面都接受了中美条约的原则。

（正文完）

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