构建两亿灵活就业者权益保障体系：制度突破与路径选择

据经济观察报-经济观察网 　　截至2025年，我国灵活就业人员规模已突破2亿，占全国约7.25亿就业人口的近三成。这一群体已成为劳动力市场中举足轻重的结构性力量。面对如此大规模的就业形态演进，如何构建一套既尊重其工作自主性、又能切实兜住基本权益底线的制度安排，已上升为国家未来五年政策议程的核心任务。2026年7月9日，人力资源和社会保障部正式发布《人力资源和社会保障事业发展“十五五”规划》，明确提出要加快完善针对灵活就业及新就业形态劳动者的权益保障政策体系，并全面取消其在就业地参加职工养老保险的户籍门槛，标志着制度建设正从顶层设计迈向落地实施的关键阶段。

　　然而，当前以《中华人民共和国劳动法》为基石的权益保障体系，本质上是围绕标准劳动关系建构的，其适用前提在于用人单位与劳动者之间存在人格从属性、经济从属性与组织从属性。而平台经济下的灵活就业者，往往仅与平台形成松散的合作或服务关系，法律身份长期处于模糊地带。正因如此，他们难以自动获得法定工时限制、带薪年休假、集体协商权以及工伤认定等基础性保护。中国社会法学研究会副会长董保华指出，过去三十多年间，数亿正规就业者依托劳动法获得系统性庇护；而同样投入劳动时间、承担职业风险的2亿灵活就业者，却因法律身份缺位，在多项基本权利上陷入‘制度性失语’状态。

　　在诸多争议焦点中，工时过长问题尤为凸显。尽管2025年以来全国企业就业人员周平均工时出现阶段性回落，但网约车司机、外卖骑手等典型群体的日均劳动强度依然居高不下。福州市交通运输局数据显示，2025年第二、三季度当地网约车驾驶员日均工作时长维持在10至12小时区间；同年第四季度，杭州地区单日运营超12小时的网约车占比达21.92%。支持强化规制的一方强调，所谓‘自愿加班’实为算法驱动下的被动选择——平台通过实时排名、接单优先级、收入阶梯等机制持续激励长时间在线，使劳动者陷入‘不跑就掉单、不累就少赚’的生存逻辑。中国人民大学劳动人事学院副教授乔庆梅将其概括为‘鞭打快牛’式剥削，认为法律必须设立健康底线，防止透支式劳动诱发交通事故与职业伤病。反对强制限工的观点则主张，灵活就业者的工作弹性接近个体工商户，其核心价值正在于时间支配自由；若简单套用8小时工作制，不仅可能削弱其增收能力，更将动摇该就业形态存在的合理性。北京大学国家发展研究院教授张丹丹调研发现，骑手最关切的并非工时本身，而是收入稳定性与工伤保障。她提醒，任何工时调控政策若脱离收入补偿机制设计，都易引发从业者抵触，甚至催生隐蔽接单、跨平台‘刷单’等规避行为。

　　在此背景下，部分平台企业已率先探索柔性治理路径。滴滴自2017年起推行‘驾驶满4小时强制休息20分钟’规则；美团于2024年11月在华东区域试点‘单日累计接单超8小时触发预警、超12小时自动终止接单’机制。学界普遍认为，此类实践虽具示范意义，但其可持续性高度依赖配套制度支撑。武汉大学社会保障研究中心副主任薛惠元指出，单纯压缩工时而不重构计酬逻辑，无异于‘拆东墙补西墙’。只有同步推进订单单价协商、最低时薪托底、平台责任共担等机制，才能真正实现‘控时增效、减负不减收’的目标。他进一步强调，工时难题的本质是平台经济下激励结构失衡所致，唯有推动算法透明化、收益分配合理化，才能从根源上缓解过劳现象。

　　社会保险覆盖面不足，尤其是职工养老保险参保率偏低，构成另一大制度短板。尽管政策层面已基本解除户籍限制，但参保仍属完全自愿行为，且个人缴费负担沉重。以北京为例，2025年灵活就业者按最低基数参保，每月需自行承担养老保险费用1432.4元。多位一线调研学者发现，大量从业者更倾向将资金转化为当期消费，而非长期储蓄。暨南大学经济与社会研究院院长冯帅章指出，职工养老保险本质是一项国家主导的强制性养老储蓄制度，若放任如此庞大且持续增长的就业群体自主选择退出，将对基金可持续运行构成潜在威胁。他建议构建政府—平台—个人三方协同机制：一方面，地方政府可对符合条件的灵活就业者发放定额社保补贴（如北京自2025年起实施）；另一方面，对平台企业给予单位缴费部分比例返还（如四川2026年明确按10%补贴），同时探索‘按单计提、动态累积’的缴费模式，使缴费义务与实际劳动贡献挂钩，提升制度认同感与参与意愿。

　　相较而言，失业保险的制度缺口更为严峻。目前该险种仅覆盖建立标准劳动关系的职工，2025年全国参保人数为2.49亿，远低于实际就业总量。广东虽于2021年在大湾区九市启动试点，允许灵活就业者以个人身份参保并缴费，但申领条件极为严苛——须证明系因平台停业、破产或彻底终止业务合作等‘非本人意愿中断就业’情形，个人主动暂停接单即不符合资格。中国人民大学劳动人事学院副教授乔庆梅指出，灵活就业者多为家庭主要经济来源，一旦遭遇突发性收入中断，缺乏失业金托底极易引发连锁民生风险。多位专家呼吁，应尽快修订《失业保险条例》，降低申领门槛、优化认定标准、简化办理流程，让这项被誉为宏观经济‘减震器’的制度真正发挥稳定预期、保障基本生活的功能。

　　值得关注的是，职业伤害与生育保障领域近年取得实质性突破。人社部2022年推出的‘新职伤’制度，打破传统工伤保险对劳动关系的依赖，采用‘按日参保、按单计费、平台全额负担’模式，截至2026年7月1日已在30个省份推广，累计覆盖近3000万人，有效填补了重大职业伤害保障空白。与此同时，生育保险扩面步伐加快，继江西、浙江、天津等地先行探索后，宁夏、江苏、福建、海南等省份于2026年陆续将灵活就业人员纳入保障范围。尽管各地生育津贴计算口径尚未统一（部分省份参照当地社平工资，部分依据个人缴费基数），导致待遇水平存在差异，但冯帅章认为，此类技术性问题可通过省级统筹与动态调整逐步弥合，不影响制度覆盖的整体方向与价值取向。

　　面对新就业形态带来的系统性挑战，学界与实务界正形成日益清晰的共识：现有法律框架亟需结构性升级。当前‘劳动关系二分法’（即仅区分标准劳动关系与民事合同关系）已无法准确映射平台用工的复杂现实，导致监管盲区与权益真空并存。为此，‘劳动三分法’构想被反复提及——在传统雇员与完全独立承包商之间，增设‘类雇员’或‘第三类劳动者’中间类别，为其配置梯度化、差异化的基本权益保障包。薛惠元强调，新就业形态在任务派发、报酬结算、过程监管、风险分担等方面，与工业时代标准化用工存在根本性差异，仅靠零散修补旧法条款难以为继。他主张，至少应制定一部行政法规层级的《新就业形态劳动者权益保障办法》，从工时认定、收入保障、职业安全、社会保障、争议解决等维度进行系统性制度供给，实现从‘被动适应’到‘主动引领’的治理转型。

　　董保华坦言，尽管人社部、全国总工会等部门曾多次启动《劳动法》修订研讨，但因其牵涉利益广泛、协调难度巨大，始终未能进入立法程序。在劳动力市场二元格局日趋固化的当下，与其等待全局性修法，不如务实推进专项立法突破。多位受访专家一致认为，保障2亿灵活就业者的合法权益，不仅关系高质量充分就业目标的达成，更承载着维护社会公平正义、夯实民生安全网、促进代际和谐发展的深层使命。无论是修订现行法律还是创设专门法规，其终极指向都应是构建一个‘有尊严的灵活性’——既不让劳动者在算法裹挟中疲于奔命，也不让制度刚性扼杀就业市场的蓬勃生机。而这，正是新时代劳动治理体系必须回应的根本命题。