1931年国民政府，撤废治外法权斗争眼见成功，咋还被2场战争搅黄

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1929年11月25日，中国政府致电驻美公使伍朝枢和驻英公使施肇基，令其向驻在国政府通报以下四点：

（1）中国将从1930年1月1日起废除治外法权，此后所有在华外国人都须服从中国的司法管辖；（2）在哈尔滨、天津、上海、汉口、广州五地设新式法庭；（3）各新式法庭聘用外籍法律顾问，他们可提供审判咨询，但无干涉审判之权；（4）外国人之间的民事诉讼案件，可由中国领土之外的外国人法庭审理，如其判决结果与中国法律或惯例相符，可由中国执行。

第3、4条得在两年后进行修改。次日，中国驻法国使馆向法国政府也通报了这一决定。尽管有关中国将从1930年起自行废约的消息早有报导，但这是中国第一次正式向列强提出这一问题。一些人主张采取严厉的态度对待中方的威胁。

法国政府指示其驻英大使向英国政府建议，有关各国应联合采取坚定的态度，迫使中国政府放弃在1930年1月1日发布废除治外法权的宣言，或至少使其发表一个缓和得多的并不立即实行的宣言。

美英政府均对中国单方面的废约表示反对，但是，英国也不想在这一问题上与中国发生强力对抗的局面。于是，英国选择了一种妥协之中暗藏坚决抵制的策略。英国外交大臣亨德森于1929年12月20日向施肇基提交了一份备忘录，声称英国对中国撤废治外法权的努力，一直采取同情的态度，只是由于中国发生内战，才使双方的谈判未能及时开始。但是，英国不能认同中国片面废约的解决方式。

1、国民政府撤销领事裁判权的决定

12月28日，国民政府公布撤销领事裁判权特令。国民政府宣布：为恢复中国的固有法权，自1930年1月1日起，“凡侨居中国之外国人民现时享有领事裁判权者，应一律遵守中国中央政府及地方政府依法颁布之法令、规章”。

特令要求行政院及司法院的各主管机关从速拟定实施办法，以便公布施行。从内容看，国民政府的这一特令，显然是一个单方面宣布废除领事裁判权的重大举动，其中不存在任何需要与有关国家协商的意味。列强对此均表示了强烈的反对。

美国一直在努力达成一个双方政府和人民都满意的协议。美国此前曾对中方表示，美国同意从1930年1月1日起，采取明确步骤逐渐废除领事裁判权。任何无视这一原则，无视美国政府和人民的权利和善意的行动，都将会引起美国政府的“极大遗憾和强烈反对"。

美国的报刊舆论也泛起一片反对之声。1929年12月29日的《纽约先驱论坛报》称：“我们不能服从这种废除，即单方面地关闭不是按中国法律而是按国际条约来进行审判的法庭。”12月30日的《纽约时报》则声称，“没有一个有自尊的国家能接受这种单方面的废除”。美国驻华领事则告知美国侨民，美国政府并不认为美国人的权利发生了改变。

其他列强也作出了反应。法国向中国提出了正式抗议。巴西驻华代办也声称中国方面的片面行动完全无效。就连已经宣布有条件地放弃在华领事裁判权的意大利，也照会中国外交部，提请中方注意1928年中意条约，该条约的附件规定，在中国与华盛顿条约签字国议定取消领事裁判权之后，意大利在华人民才受中国法律及法院之管辖。

这一治外法权并非由中国自行宣布废除。于是，在国民政府的特令发布仅仅两天后，外交部又发表了一个关于废除领事裁判权的宣言，在这一问题上作了明显的退让。

南京政府还企图借助民意来迫使列强作出让步。1930年1月，经国民党中央宣传部提议，各地利用纪念中华民国成立19周年之机，发起了一个撤废领事裁判权的宣传运动。各地国民党党部分别召集当地党政军各机关、民众团体、学校举行撤废领事裁判权大会，并组织宣传队向民众讲演，以唤起民众作为政府交涉的后盾。国民党中宣部并颁发了关于撤废领事裁判权的宣传要点和宣传大纲。

尽管国民政府在作出试探之后又在各国的反对面前作了退让，但特令的公布毕竟促进了有关领事裁判权问题的交涉。进入1930年后，国民政府分别与英、美、法、日等国代表开始商讨撤废领事裁判权的问题。

2、被阻断的撤废治外法权交涉

1930年1月初，英国公使蓝普森终于离开北平前往南京。1月9日，王正廷与蓝普森开始举行会谈。

中美之间的谈判在中国驻美公使伍朝枢和美国国务院远东司长亨培克，以及王正廷和新任美国驻华公使詹森之间同时进行。

与英国的方案比较，美方所提出的“法律谘议”为中国官员，负责监督对外国人的审判，它与英国所要求设立的外籍法官有很大区别。此外，美国的草案也未提出对刑事案审判权的保留。蓝普森对此甚为不满，曾当面对刚刚接替马克谟出任美国驻华公使的詹森说，这是“挖英国谈判的墙角"。英国驻美使馆也向美国国务院就此事提出抱怨。

在此之后，英美之间的协调显然得到加强。2月26日，亨培克向伍朝枢又提出了一份草案。在这一草案中，美方改变了设立法律谘议的提议，而要求在特别法庭内任命一名中国法官和一名由海牙法庭提名的外籍法官，两法官权力相等。该草案还提出根据案件性质分类放弃的主张，即在放弃民事审判权三年并得以顺利执行后，再考虑放弃刑事审判权。

英美两国各自的方案，由于着眼点不一，也稍有差别。英国准备在谈判过程中视情形放弃刑案管辖权，但坚持外籍法官的审案权和外交官的废案权，并要求在上海、天津、汉口、广州四城市保留治外法权。美国则同意只保留上海一地的治外法权，但要求这是一个50里半径的“大上海”，美国也不准备在谈判初期放弃刑案管辖权。

正当中外间有关法权的交涉处于困难之时，中国内战的爆发更使这一交涉雪上加霜。1930年春，阎锡山、冯玉祥、李宗仁等与汪精卫等原国民政府的军政大员联合起来对抗蒋介石，引发了一场大规模的“中原大战”。反蒋派后来还在北平召开了“中国国民党中央党部扩大会议”，成立了新的“国民政府”。国内政局的激变，使南京政府全力专注于军事战场上的胜负，而无暇顾及有关法权的交涉。

中国内战的爆发和南北两个政权的出现，也给了列强一个推迟交涉的理由。美国国务院就曾向英国外交部建议，推迟与南京政府之间的正式谈判。因为内战的再度爆发，已使南京政府在许多地区的权威和控制力极大地削弱。在那些地方，土匪、非法武装将横行无忌，外国公民的生命财产将无法获得中国方面的有效的保护。因此，在目前情况下与南京政府谈判是不适当的。这样，从4月到8月，中外交涉处于停顿状态。

3、英美的勾连

1930年8月，南京政府的军事形势已大为好转。蓝普森认为，南京政府必将取得胜利，他决定采取行动。9月9日，蓝普森抵达南京。9月11日，蓝普森向中国外交部递交了英方提出的草案，即英美商定的17条。王正廷对会谈恢复后英方提出这样的草案感到非常失望，认为英国人所要求的东西太多，中国舆论将反对进行这样的会谈。双方又陷入僵局。

9月18日，张学良通电拥蒋，东北军挥师入关，占领了平津地区。在反蒋阵营败局已定之后，美国决定恢复与南京政府的谈判。10月28日，美方也向中方提交了方案。

稍后，伍朝枢于12月5日也向亨培克提出了中方的草案，其内容与向英国提出的大致相同，只是在一些措词上有所不同。

为了在治外法权问题上尽快取得突破，12月17日，王正廷向蓝普森提出了一份措辞比较强硬的备忘录，敦促英方尽快采取行动，并要求在1931年2月之前解决治外法权问题。备忘录在最后表示，中国政府相信在这一问题上“不需要另采其他的行动方式以达其目的”。其实是暗示，倘英国坚决不作退让，中国政府在谈判无望时将会采取其他的方式。

王正廷还唯恐英国人没有明白这一含义，12月21日，他又提醒临时担任英国代办的使馆参赞英格拉姆，请他转告蓝普森务必注意12月17日备忘录中的最后一段话。中国向除了日本以外的有关各国都送交了类似的备忘录。

王正廷并表示：“中国预备承担一切的后果，否则，它将为世界所遗弃。”

王正廷甚至在国际俱乐部的一次演说中表示：“如果全世界要为此而向中国宣战，中国人也可应付而达到目的。”

对此，英美政府作出了类似的反应。他们分别在给中方的答复中称，他们确信，只有谈判才是达成双方政府都能满意的方案的唯一方法。由于中方所提出的各种问题都需要作认真的考虑，因此，不应该催促马上作出答复。英国政府并在其答复中称，英国政府怀疑中方备忘录的最后一句“隐含着中国政府采取有损正常谈判进程的突然行动的意图"。

英国外交大臣亨德森于1931年2月18日致电驻华使馆。他指示说，中国的形势最近恢复了稳定，应抓紧时机在最近数月内与中国达成协议。

为了协调一致地对付中国，不给英国对华谈判造成困难，美国国务院接受了英方的意见。2月7日，亨培克交给伍朝枢一份声明，表示美国愿意作出让步，美国在华法院将适用中国法律，美方将不再提出移审权的问题。但亨培克又在另一份声明中强调指出，美国认为，问题必须由谈判和条约来解决。美国2月7日的声明意味着，美国不打算在与中国的谈判中采取主动，而是准备由英国充当主角，最后美国将视中英交涉的结果作出自己的决定。

4、撤废治外法权的功败垂成

虽然获得了外交大臣的逐步放弃有关要求的授权，蓝普森在谈判中仍然是步步为营，不肯作轻易的放弃。3月8日，蓝普森与王正廷恢复谈判。蓝普森在原则上未作任何让步，谈判未有结果。到3月20日，蓝普森才对王正廷表示，如果中方答应保留四处地方的领事裁判权，英国愿意放弃刑案管辖权。

但王正廷表示不能作这一交换，因为中央政治会议给他的训令很明确：不准设外籍法官、不允许保留刑案、不允许有保留地区。王正廷并表示，重要的是这里有一个对日本的考虑问题。如果他答应英国保留四地，那么在与日本谈判东北问题时，中国的立场便要被破坏了。所以，中国并不是对英国有什么怀疑，而是必须小心地对付日本。最后，王正廷同意保留上海一地，但不同意50里半径的大保留区，也不同意保留十年时间。

亨德森对治外法权的态度似乎比蓝普森稍许通融一些。4月1日，施肇基拜访亨德森，说有关领事裁判权的谈判现在已经陷入僵局，中国政府希望英方作出让步，尤其是在移审权、刑案管辖权和保留区域这三个问题上。亨德森表示，英国可以在移审权和刑案管辖权方面作出让步，“但是，考虑到将会在国内激起的反对，英国政府不能同意放弃其有关保留区域的要求”。

亨德森在同日致蓝普森电中则表示，英国将不得不在废案权、刑案管辖权和法律顾问的审案权三方面都作出妥协，但保留四地问题关系重大，不能轻易让步。

在中国方面，酝酿已久的国民会议即将于5月召开。如果中外交涉不能在此会召开之前取得重大进展，势必要受到与会各方的指责。王正廷决定加大对列强的压力，以求在近期内有所突破。4月10日，王正廷就中外间的法权交涉问题对新闻记者发表谈话，指出各国未能彻底满足中国政府及人民的合法希望。在一两个最重要的问题上，彼此的意见不能接近，这使谈判很难进行下去。如果中国的目的在近期内不能达到，他将商诸政府同意，宣告目前交涉停顿。

到4月27日，中英终于在英国放弃移审权和刑案管辖权这两个方面取得一致意见。蓝普森曾在谈判中企图以此来交换保留四地十年，但未能如愿。此后，双方便集中讨论保留地问题。蓝普森坚持四地十年的主张，并要求10英里半径的大上海保留区。而王正廷则坚持上海只能保留三年，且只限于公共租界。实际上亨德森早已授权蓝普森放弃汉口和广州的治外法权，甚至可以考虑放弃广州的英租界，而蓝普森在其“底案”中也准备作出让步，但他在谈判中就是不作表示。直到王正廷以英在“越界筑路”问题上让步为条件，同意上海保留区包括整个上海和吴淞，蓝普森才答应放弃汉口和广州保留区的要求。

这一时期的中美谈判虽然也在进行，但美国人采取了追随英国人的政策，观望中英谈判的进展，而不愿走在英国人的前面。4月27日，美国国务院向中国驻美使馆也提出了新的方案。美方同意放弃移审权、法律顾问的审案权，保留地区也减少到天津、上海、汉口、广州四地，保留期限为10年。由于在国民会议开幕之前，中国与列强仍未就治外法权问题达成协议，在国民会议开始的前一天，即5月4日，国民政府公布了《管辖在华外国人实施条例》,并规定自1932年1月1日起实行。

《条例》的主要内容为：

所有享有领事裁判权的外国人，均应受中国法院的管辖；在哈尔滨、沈阳、天津、青岛、上海、汉口、重庆、福州、广州及昆明等地法院及其所属的高等法院内，设立专庭，受理外国人为被告的民、刑案件，外国人的逮捕及其房屋或办公室的搜查均应依中国刑法典规定执行之，凡犯刑案的外国人被搜捕后须于24小时送交到相当法院；犯民、刑案件之外国人可请中国或外国律师为其代理人或辩护人；触犯警章之外国人应由当地警察厅审判，限处15元以下之罚金；专庭设法律谘议若干人，其选任不限于中国人，他们可以书面陈述意见，但不得干预审判。

《条例》取消了领事裁判权，使外国人完全受中国法律的管辖，但也给予了外国人远较中国人宽松的照顾。

在公布管理外国人条例的同时，王正廷发表谈话，对英美等国家不能完全接受中国政府和人民的急切要求表示遗憾。王正廷指出，孙中山总理在遗嘱中昭示国人，要于最短时间内召开国民会议和废除不平等条约。现国民会议即将召开，这更加促醒国民政府对于废除不平等条约尤其是领事裁判权的责任，“在此情况下，国民政府除对其余尚未解决各国之法权谈判，宣告不幸之停顿，并发表本日命令及《管辖在华外国人实施条例》外，更无其他办法"。

这是中国政府采取的又一个单方面的行动。

随后召开的国民会议则采取了更为激烈的立场。该会议撇开原来的议程来讨论发表废除不平等条约的宣言的问题，并组成了一个委员会起草宣言。5月13日，国民会议第五次大会通过了废除不平等条约宣言。

宣言宣布，国民会议代表全国人民作出如下决定，并郑重向世界宣告：

“一、中国国民对于各国以前所加于中国之不平等条约，概不予以承认。二、国民政府应遵照总理遗教，于最短期内，实现中华民国在国际上之完全平等与自由。”

国民会议结束之后，中英间的谈判速度加快。在保留区域和特别法庭设置期限问题上，双方都作出让步。5月25日，双方形成妥协：上海保留十年，天津保留五年；上海保留区包括上海市区和吴淞，天津保留区只包括现租界和前租界地区；特别法庭的设置期不少于五年。

蓝普森将这一结果上报英国外交部。亨德森虽对保留区的期限太短不满，担心期限将满时会引起当地英人的恐慌，但还是同意蓝普森草签这一协议。1931年6月5日，王正廷与蓝普森在协议上签字。次日，双方互换签字后，便分别送交本国政府审议批准。

不幸的是，此后中英双方的国内形势都发生了重大变化。亨德森尚未将中英新约的草案提交议会，其所在的工党政府便因财政危机而于8月下台，亨德森也随之离开了外交部。

新上台的保守党政府对于取消在华治外法权的态度本与工党不同，英国政策随之大变。中英新约的草案迟迟未提交议会审议。而中国国内则又一次发生内争。由于蒋介石拘禁了立法院长胡汉民，广东方面宣布反蒋独立，后来并另行成立了一个国民政府。一些国民党粤籍要人纷纷投向广州方面。就直接参与中外法权交涉的中方要员而言，在幕后参与主持全局的司法院长王宠惠，秘密出走到上海。而作为中方对美谈判代表的伍朝枢，也因支持反蒋而辞职。中国的内乱为英国暂停已经启动的废除治外法权的进程提供了机会。

中美之间的谈判在伍朝枢辞职之后，完全转移到南京，由王正廷和詹森继续进行。美国有关谈判的底案，与英国是一样的。但王正廷在与英国达成草案后，对美态度趋向强硬。王正廷要求美国放弃对天津治外法权的保留。7月13日，双方首先就上海保留区问题达成协议，与中英草案略有不同的是，中方同意原则上保留十年，但在第九年时，可就保留区的地位再作谈判。这大抵也可视为中方为要求美方在天津问题上作出让步所付出的补偿。此后，双方就天津问题继续谈判。史汀生和詹森都认为不必保留天津，并计划在年底之前，与中方达成协议。

然而，九一八事变的爆发又一次改变了废除治外法权的进程。已经草签的中英新约和即将达成的中美协议都就此停顿，未能再进行下去。因为摆在中国面前的更紧迫的任务是对付日本的侵略，相对而言，废除外国人的治外法权已不是当务之急了。中国必须把全部的精力集中于对日外交上，无法再像过去那样对英美施加一定的压力。另一方面，就英美而言，与中国订立这样的新约，放弃其在华特权，实非出之本愿。九一八事变的爆发，使来自中国的压力大为减轻，于是，英美便乐得利用这一机会，使其特权继续保存下去。

（正文完）

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