生态样板何去何从 修编困局亟待破解 锚定高质量发展 广东观音山国家森林公园呼吁尽快修编

2005年，广东观音山国家森林公园(以下简称观音山公园)获批设立，成为民营国家森林公园。二十余年里，观音山公园始终坚守“保护优先、适度开发、长久建设”的发展理念，投入大量人力、物力和财力，将一片荒山打造为森林覆盖率92%、年接待游客百万级的国家4A级景区。如今，观音山公园已经成为东莞市生态保护与文旅融合发展的名片，同时也是全国民营资本参与生态建设的样板。

　　自2017年总体规划(以下简称总规)到期以来，观音山公园全力推进总规修编工作遭遇重重阻碍，导致国家5A级旅游景区申报工作无法推进，深陷资质存续危机、发展全面受限等困局。对此，澎湃新闻、红星新闻等多家媒体曾经先后调查报道，揭开民营自然保护地运营主体面临的规划审批、产权边界、营商环境等现实矛盾。

十年规划奠定发展根基

　　1999年，民营企业家黄淦波与东莞市樟木头镇石新社区签订山林承包协议，接手集体荒山，开启民间资本治山护林的探索。彼时国内几乎没有民营企业运营国家级森林公园的先例，观音山公园的实践，是市场化力量参与生态文明建设的积极尝试。2005年12月，原国家林业局正式批复设立广东观音山国家森林公园，观音山公园自此拥有“全国首家民营国家级森林公园”的身份。

　　据红星新闻报道，早在2007年2月，当时的国家林业局森林公园管理办公室就在一份函件中提到：观音山国家森林公园是我国民营资本进入森林公园行业的一块样板，鼓励民营企业投资森林公园建设，是当前森林公园行业的一项基本政策。

　　2007年，由北京师范大学环境学院编制的《广东观音山国家森林公园总体规划(2007-2016)》经广东省林业厅审批落地，成为观音山公园规范运营、生态保护和文旅发展提供了坚实的规划指引。

　　2017年，观音山公园原有总规正式到期，修编工作迫在眉睫。一方面，修编是保障公园规范运营的法定要求，只有完成修编并获得审批，公园的基础设施建设、生态保护工程、文旅项目落地才能获得合法依据，才能持续履行国家级森林公园的生态保护职责。

　　另一方面，修编是公园申报国家5A级旅游景区的核心前置条件。作为国家4A级旅游景区，观音山公园多年来持续深耕生态保护与文旅服务，已具备申报5A级景区的坚实基础，但5A级景区申报对公园总体规划的完整性、合规性、前瞻性有着严格要求，过期未修编的总规直接导致申报工作无法启动，成为制约公园高质量发展的“卡脖子”问题。

　　根据2023年实施的《国家级自然公园管理办法(试行)》，国家级森林公园属于国家级自然公园。据澎湃新闻报道，2024年10月15日，有关部门就全国自然保护地整合优化调整情况进行公示。在公示的全国自然保护地整合优化调整清单中，广东观音山国家森林公园的整合优化调整结果为“撤销”，引起关注。在该公示发布的第三天，观音山公园管理方已向有关部门提出异议，希望能够保留自然保护地这项资质。

　　但是，《国家级自然公园管理办法(试行)》第十条规定，经依法批准设立的国家级自然公园原则上不予撤销。因生态功能丧失且经评估无法恢复等特殊情形的，可以申请撤销。

　　观音山公园方面认为，公园根本不存在“因生态功能丧失且经评估无法恢复等特殊情形”。观音山公园管委会有关负责人此前对澎湃新闻表示，担心自然保护地的资质被撤销后，广东观音山国家森林公园也将被摘牌，森林保护级别由此会降低，管护区里面的滥砍滥伐行为将更加肆无忌惮。

多措并举积极推进修编

　　据红星新闻报道，2017年7月，广东省国有林场和森林公园管理局(广东省林业厅下属机构)致函观音山公园，称原规划即将失效，“为规范和加强国家级森林公园的管理建设，请你们及时按有关规定修编国家级森林公园总体规划，并按程序上报国家林业局审批。”

　　自2017年总规到期至今，观音山公园始积极推进总规修编工作，先后采取对接有关政府部门、委托专业机构、申请信息公开、召开专家论证会等多种举措，全力破解修编过程中的各类难题，但遭遇重重阻碍，修编工作长期停滞不前，5A级景区申报也因此陷入停滞，给公园的生态保护、文旅发展和品牌建设带来了不可挽回的损失。

　　2017年总规到期后，观音山公园第一时间成立修编工作专项小组，明确工作分工、制定推进计划，主动对接东莞市林业局、东莞市自然资源局等相关政府部门，详细咨询修编流程、所需材料和相关要求，积极筹备修编所需的各类基础资料，多次上门沟通汇报修编工作的紧迫性和重要性，恳请相关部门给予指导和支持。

　　2018年3月，在观音山公园的持续推动下，广东省林业局国有林场和森林公园办公室负责人高度重视观音山公园修编工作，专门约谈公园主要负责人及东莞市相关主要领导，就修编工作推进情况、面临的各类困难展开深入沟通。在会谈中，广东省林业局明确要求东莞市林业局主动履职、给予全力支持，确保修编工作顺利推进;东莞市林业局相关领导当场表态，承诺积极配合、全力支持修编工作开展。随后，观音山公园立即加快修编筹备进度，完善相关材料，等待东莞市林业局的具体配合举措。

　　为确保修编工作符合国家相关标准和要求，2018年5月19日，观音山公园专门委托北京一家专业旅游开发公司协助推进修编事宜，借助专业机构的技术力量和经验，梳理修编所需的基础资料，完善修编方案，破解修编过程中的技术难题。

　　委托专业机构后，观音山公园负责人立即带领相关人员前往东莞市林业局，详细说明合作推进修编的意愿，汇报修编工作的筹备情况，恳请市林业局配合提供修编所需的红线图、坐标桩界等基础数据资料，协助完成边界勘测、四至界定等核心工作。

　　澎湃新闻2024年12月11日的一则报道显示，东莞市相关部门人士表示，公园设立的前提条件是红线范围明确，权属没有争议，但广东观音山国家森林公园一直没能解决上述问题。政府部门曾多次发文让其提供相关佐证材料，未果后只能如实上报。

　　在修编工作陷入停滞的情况下，观音山公园积极拓宽解决渠道，先后多次向石新社区、樟木头镇政府、东莞市自然资源局、东莞市政府等多个相关部门递交申请。比如，2026年3月和5月，观音山公园先后两次向樟木头镇政府发送关于恳请加快审批观音山公园总体规划修编并支持创建国家5A级旅游景区的函。

　　《国家级自然公园管理办法(试行)》第十五条规定，国家级自然公园规划，由省级林业和草原主管部门组织专家评审，评审成员应当包括两名以上国家级自然公园专家库成员，经征求相关部门意见并报请省级人民政府同意后批准实施，同时抄送国家林业和草原局。

　　根据上述规定，广东观音山国家森林公园的规划由广东省林业局负责组织专家评审。

修编工作停滞影响发展

　　红星新闻2023年10月7日的一则报道显示，2023年4月，就观音山公园“发展受限”问题，东莞市林业局、樟木头镇人民政府等多个部门召开了一次联合会议。会议记录显示，东莞市林业局否认不支持修编工作，称修编的阻碍主要来自社区，主管部门正依法依规、全力解决历史遗留下来的争议，以共谋各方发展。参会负责人称，过去的一些工作不规范，造成了如今的困局，公园方应积极改善与社区的关系。

　　此外，东莞市相关部门人士曾向澎湃新闻表示，“红线范围不明确，历史遗留问题不能解决。”谈及广东观音山国家森林公园拟被调出的原因，这名人士称公园设立的前提条件是红线范围明确，权属没有争议，但观音山公园一直没能解决该问题。

　　观音山公园认为，红线不明、边界不清是地方有关部门拒不开展勘界、拒绝提供有关原始档案造成的，责任并不在公园一方。

　　为何观音山公园修编之路如此漫长?2023年，红星新闻记者曾经与东莞市林业局相关责任处室联络，该处室未作出直接解释。当年，记者多次致电石新居委会负责人，该负责人婉拒采访请求。

　　观音山公园认为，总规修编停滞至今已经接近九年时间，过期失效的旧规划无法作为项目审批、林地使用、工程立项等的依据，给公园经营、区域生态、地方文旅带来全方位的损失。

　　比如，国家5A级旅游景区创建工作全面停滞，错失大湾区文旅发展红利。多年来，观音山公园对照国家5A级旅游景区标准持续投入，完善游览设施、提升服务体系、丰富文旅业态，客流规模、生态资源、文化载体均具备申报基础。但国家5A级旅游景区的评定规则明确，有效、获批的总体规划是硬性申报门槛，过期未修编的规划直接导致申报工作无法启动。

　　观音山公园有关负责人表示，希望属地镇政府将观音山5A级景区创建纳入全镇重点文旅项目，协调供电部门先行解决景区市政用电难题，在宣传、环境整治、政策资金等方面给予扶持，依托 5A 级景区创建带动乡村振兴、区域就业与生态提质。

　　如今，《广东观音山国家森林公园总体规划(2019-2030 年)》早已完成全部编制工作，只待属地审核上报。这条阻滞近九年的修编之路何时能够畅通，观音山公园能否保住“国字号招牌”并顺利启动国家5A级旅游景区创建，不仅关乎一家民营企业的高质量发展，更关乎民营资本参与生态保护政策落地成效、地方法治化营商环境建设。无论如何，观音山公园多年生态实践证明，民营资本完全有能力承担国家级森林公园的保护与运营职责，实现生态效益、社会效益、经济效益协同共赢。（中国经济发展网）