马海涛：财政扩内需的基本原则与重点方向

马海涛资料图。本文来源：《 学习时报 》（ 2026年08月07日 第 01 版 ）

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财政扩内需的基本原则与重点方向

马海涛

中央财经大学校长

党的二十届四中全会将“建设强大国内市场，加快构建新发展格局”作为“十五五”时期的重点任务，今年的政府工作报告将“着力建设强大国内市场”列为首要任务，明确要“继续实施更加积极的财政政策”，政府预算报告也将“支持建设强大国内市场”作为财政政策的首要支持方向。这一系列部署表明，扩大内需已成为当前宏观政策的重要着力点，而财政政策作为连接需求扩张、结构调整和发展动能转换的重要工具，需要在促进经济循环畅通、增强发展内生动力方面发挥更加积极的作用。

有效需求不足与财政“紧平衡”并存，财政扩内需面临更高要求

当前，我国经济运行总体平稳，但有效需求不足与财政“紧平衡”并存，成为制约经济持续回升向好的重要因素。一方面，居民消费恢复偏缓、企业投资动力不足，金融资源向实体经济传导仍存在堵点。另一方面，财政收入增长承压、区域财力分化以及基层财政压力加大，财政扩内需面临一定财力约束。

有效需求不足仍然突出，实体需求恢复和金融传导机制均需改善。从消费需求看，居民消费潜力尚未充分释放，收入增长向消费增长的转化仍需加强。一方面，居民收入结构变化对消费扩张形成一定影响。在不同收入群体层面，近年来，农村居民收入增速相对较快，但支撑消费升级的城镇中高收入群体收入增长有所放缓。另一方面，居民消费倾向仍处于恢复过程中，全国居民人均消费支出增速低于可支配收入增速，表明居民预防性储蓄倾向仍然较强，收入增长尚未充分转化为现实消费需求。从投资需求看，2026年上半年，全国固定资产投资同比下降5.7%，民间投资降幅高于整体投资水平，反映出经营主体信心和投资需求仍有待恢复。从金融传导看，当前需求不足并非单纯表现为资金供给不足，而更多体现为金融资源与实体经济需求之间的匹配效率不足。虽然金融体系流动性总体充裕，市场利率保持低位运行，但广义货币（M2）与狭义货币（M1）增速之间仍存在较大差距，部分资金尚未有效转化为企业投资和居民消费，货币政策向实体经济传导仍存在堵点。

财政“紧平衡”态势延续，财政扩内需能力面临可用财力约束。从收入端看，随着经济进入新常态，财政收入增速整体趋于放缓。同时，房地产市场调整对地方政府土地出让收入形成较大影响，土地出让收入持续下降，地方财政增收能力受到一定削弱。尽管今年1—5月，全国一般公共预算收入同比增长4.0%，呈现恢复性增长态势，处于近3年来同期较高水平。但从区域看，财政恢复仍存在明显分化，部分地区受产业基础、税源结构和房地产调整等因素影响，财政收入增长仍较为缓慢，财政增收空间有限。从支出端看，财政支出需求持续增长，收支矛盾不断加剧。一方面，稳增长、促转型等宏观调控任务需要财政持续发力，科技创新、产业升级等重点领域仍需要加大财政支持力度。另一方面，民生保障、基本公共服务等刚性支出持续增加，财政支出的结构性压力不断上升。从政府层级看，财政压力呈现自上而下逐层级递增的特征。地方政府特别是基层政府承担了较多公共服务和政策落实职责，部分基层政府面临较大的债务本息偿付和“三保”支出压力，财政资金更多用于保障基本运行和履行既定职责，可用于扩大内需和促进发展的财力空间受到挤压，在一定程度上制约了更加积极财政政策效果的充分发挥。

财政扩内需应把握的基本原则

财政扩内需需要坚持系统观念和辩证思维，正确处理消费和投资、发展和安全、财政政策和货币政策之间的关系，不断增强宏观调控的科学性、协调性和有效性。

统筹好消费和投资的关系，增强内需增长动力。消费是经济增长的最终需求，是扩大内需的重要基础，投资同样是形成供给能力、改善发展条件和促进消费扩容的重要支撑。当前，我国经济面临的“供强需弱”问题，并不意味着应以消费替代投资，而应更加关注投资结构优化。产能过剩并非短期现象，而是长期发展过程中伴随产业结构调整出现的结构性问题。尤其是在新旧动能转换阶段，经济增长动力正由过去主要依靠传统产业和中低收入就业岗位创造，转向更多依靠新产业、新业态、新模式培育，以及中高收入就业岗位形成。在这一过程中，新动能成长需要大量前期投入，需要金融资源、社会资本和财政资金的有效引导。居民消费不足的深层原因，不仅在于消费意愿和消费能力问题，也与部分群体收入增长放缓、中高收入就业岗位供给不足等结构性矛盾相关。因此，扩大内需不能简单在消费和投资之间进行选择，而应坚持供需两端协同发力。2025年中央经济工作会议明确提出，“推动投资止跌回稳”，“有效激发民间投资活力”。财政政策应以提高投资效益为导向，推动形成投资带动消费、消费促进投资的良性循环，不断增强内需增长的持续动力。

统筹好发展和安全的关系，明确财政政策的功能性本质。从财政运行规律看，财政收入具有较强的顺周期特征，而财政支出通常承担逆周期调节功能。在总需求不足阶段，为稳定增长、保障民生和支持转型发展，财政赤字扩大以及债务率阶段性上升符合宏观经济运行规律。当前，部分关于财政风险的讨论较多受传统平衡财政理念影响，更关注财政收支规模、赤字率和债务率等静态指标，而对财政政策促进经济增长、改善就业和提升长期发展能力的功能关注不足。财政作为国家治理的基础和重要支柱，其核心作用并非单纯实现账面收支平衡，而是通过资源配置、收入分配和宏观调控功能，提高经济运行效率，增强经济发展韧性。因此，评价财政政策效果，应更加关注财政收支安排对经济运行的实际影响，即是否能够在保持物价稳定的基础上提高潜在产出、促进充分就业。同时，强调财政政策的功能性并不意味着忽视风险约束。财政扩张需要注重优化支出结构、提高资金使用效率、完善债务管理机制，防止无效投资和低效率支出。

统筹好财政政策和货币政策的关系，增强宏观政策合力。财政政策和货币政策是宏观经济治理体系中的两大重要支柱，前者侧重结构优化，后者注重总量调节。然而，在总需求不足、低利率的环境下，货币政策的传导机制可能受到有效下限约束，容易出现“宽货币、紧信用”现象，即货币政策释放的流动性在金融体系内部沉淀，未能转化为实体部门需求。在此背景下，需要更加重视财政政策和货币政策的协同配合，发挥财政政策在连接金融资源与实体经济之间的桥梁作用。通过发行政府债券有效吸收金融体系中相对沉淀的流动性，并通过公共投资、产业支持和民生保障等渠道转化为现实需求，形成实物工作量。并且，在当前市场流动性较为充裕、民间投资意愿偏弱的情况下，财政投资并不会简单挤出私人投资，反而能够通过稳定市场预期和培育新的增长动能，发挥对社会投资的引导和带动作用。

财政扩内需的重点发力方向

为更好发挥财政政策扩内需、稳增长的重要作用，应围绕政府债务管理、财政货币政策协同和财税体制改革三个重点领域持续完善政策体系，不断提升宏观调控效能和财政资源配置效率，为经济持续回升向好和高质量发展提供坚实保障。

加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。一是转变将政府债务仅当作赤字风险源的观念，明确政府债务的功能定位，保持必要的财政赤字、债务总规模和支出总量。二是优化央地债务结构，强化中央目标管理。当前，我国地方政府整体债务负担明显高于中央政府，中央财政仍具有较大的举债空间和赤字扩张空间。通过发行国债置换部分地方政府债务，有助于降低地方政府的偿债压力，促进其腾出更多财力用于保民生、促发展。中央层面需要对新增国债资金的安排和使用加强统筹管理，建立与宏观经济发展目标相衔接的国债资金分配与考核机制。三是坚持在发展中化债、在化债中发展。化债本质上是让债务回归合理水平，不能为了化债而化债，应使化债与经济发展齐头并进。若过度施加问责压力，仓促采取中止工程、终止合同等方式优先偿债，可能引发工程款和工资拖欠，影响经营主体预期，从而制约内需恢复和经济增长。

加强财政政策和货币政策协同。一是货币政策需要为政府债券发行提供稳定的流动性支持。财政扩张通常伴随着政府债券发行规模的增加，若缺乏合理的流动性配合，容易对市场资金供求和利率水平产生扰动，影响财政政策实施效果。应加强财政政策和货币政策在政策目标、实施节奏和政策工具上的协调配合，保持流动性合理充裕，引导市场利率平稳运行，保障政府债券顺利发行和财政资金高效使用。二是加快债券发行后的资金使用和项目建设进度。如果债券资金到位后使用进度缓慢，资金沉淀于国库账户，难以及时转化为有效需求，会削弱积极财政政策对稳定价格和扩大需求的作用，甚至可能加剧通缩风险。在完成政府债券发行之后，更为关键的是加快资金落地和项目建设进度，及时将资金和流动性传导至实体经济，推动债券资金尽快形成实物工作量和有效投资。

进一步深化重点领域财税体制改革。一是纵深推进零基预算改革。针对当前部分领域支出固化、项目调整弹性不足等问题，应进一步扩大零基预算改革覆盖范围，推动预算编制由“基数管理”向“政策目标导向”转变。围绕部门职责、政策目标、支出标准和实施效果，对现有支出项目进行系统评估，清理整合交叉重复项目，压减低效无效和长期执行率偏低的资金安排。二是完善中央与地方财政关系。适度加强中央事权和中央财政支出责任，提高均衡性转移支付比重，增强地方统筹配置财政资源的能力。同时，稳步推进消费税征收环节后移并完善收入划分机制，健全地方税体系，培育稳定可持续的地方税源。■

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