工商业土地到期不再悬剑：北上广新政哪家更有突破？

2023年5月下旬，在与锦和集团董事长郁敏君交流企业运营情况时，她反映有一批商办用地使用权40年即将到期，拟引进企业担心续期不确定，不敢进来；投资者、收购者更是望而却步；这个现象希望能引起高层重视。

我想也是，如果从1984年虹桥开发区算起，尤其是1990年浦东开发，的确有相当一批商务楼的土地使用权陆续要到期了。虽然国家对这件事是有考虑和处理原则的，如在2020年颁布实施的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十一条就明确：土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续期的，应当依本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记。第四十二条还规定：国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。

锦和中心 图源：企业选楼

也就是说，上位法对土地使用权届满后的续期问题确有处置原则，但还没有明确的法律细则和操作规程。不过，当时新出台的《北京市城市更新条例》第五十一条率先对此提出了一套具体的操作细则。对上海而言，完全可以借鉴北京的做法，制订出符合上海实际的操作办法。

图源：北京市人民代表大会常务委员会网站

怎样才能引起高层重视呢？我找到了解放日报的周楠记者，她听后也觉得此事意义重大。于是，筹划了一个内参选题：“上海一大批商办用地使用权面临剩余年限不足，引起招商引资难问题，建议借鉴北京做法，抓紧出台相关法规，将产生多方共赢效果”。选题很快被报社批准，周楠为了把内参写得有观点有案例接地气，还专门请我推荐了几位业内企业家，她一一做了专访。果然，没过多久，周楠告诉我，内参得到了主要领导的批示，并转相关部门处理。

一晃三年过去了，今天提及这个插曲是要说明，一项涉及社会重大利益调整政策的出台，不仅需要企业、媒体、智库和市场的关注、呼吁与推动，更需要有决策者的眼光、胆识，以及相关部门大量的调研、论证和试点。如今，北京、上海、广州都相继出台了这项工作的操作规则，作为此事的关注者，在欣喜之余，也特意将三地的“续期”新政作了一个比较，供业内同行了解参考。

一、北上广新政的意义何在？

概括而言，三地工商业用地续期相关政策的出台，是我国存量资产时代具有里程碑意义的制度补位，其影响远超土地管理范畴，主要体现在三个方面：

1.终结非住宅用地数十年产权悬置困境。《民法典》仅对非住宅续期作出原则性规定，但实操层面长期处于“一事一议、预期模糊”的真空状态。北上广新政首次形成覆盖申请、审核、定价、缴费、登记全流程的操作闭环，为全国非住宅续期制度完善提供了一线城市的先行样本，从根本上稳定了工商业资产的长期产权预期。

首钢园 图源：首钢集团 吴福来摄

2.它打通市场化城市更新的核心堵点。之前存量物业改造普遍面临“投资回报周期15-20年、剩余土地年限不足10年”的错配，社会资本不敢投入大额更新资金。这次新政通过提前续期、年限灵活适配等设计，直接匹配城市更新的商业回报模型，打通“更新改造-长期运营-资产增值”的完整闭环，是存量更新时代重要的基础性制度安排。

外滩FTC 图源：上海黄浦

3.重构工商业资产估值与流通体系。续期规则明确后，临期物业的“年限折价”大幅收窄，资产抵押、大宗交易、不动产REITs发行的核心估值障碍逐步消除，海量沉睡的存量工商业资产将重新进入市场化流通体系，为产业转型升级、存量资产盘活提供了资产端支撑。同时，差异化定价与绩效挂钩机制，也为地方土地收益从“一次性出让”向“全周期管理”转型探索了可行路径。

T.I.T 创意园 图源：奔跑的梨子

二、北上广新政的内容有哪些共同点？

三份文件均以《民法典》《土地管理法》等上位法为依据，核心框架遵循全国统一制度底线，并呈现四个“一致”：

一是续期原则一致。均确立“以续期为常态、不续期为例外”的顶层原则，除纳入公共利益收储、不符合国土空间规划、存在严重违约等法定情形外，到期用地原则上准予续期。

二是年限管控一致。均严守法定最高出让年限红线：工业、办公用地50年，商业用地40年，续期后累计年限不得突破法定上限。

中关村鼎好电子大厦 图源：东方迅腾

三是定价逻辑一致。均摒弃“一刀切”定价，将续期成本与产业绩效、履约情况挂钩，优质项目享受地价折扣，低效项目提高成本、缩短年限，将续期作为产业“腾笼换鸟”的调控工具。

四是目标导向一致。均设置提前续期机制，允许土地年限过半的优质项目提前锁定使用权，匹配存量改造的投资回报周期，服务城市更新与存量盘活大局。

漕河泾聚梦天地 图源：上海徐汇

三、北上广新政有哪些差异点？

一是从政策的定位名称看：广州是全域工商业续期试点方案；上海是全品类非住宅续期指导意见；北京则是城市更新框架下的地价核定细则；

二是从操作尺度与工具包看：上海适用范围除住宅外全部非住宅用地，覆盖最广；广州为工业、商服用地两类，聚焦主业；北京仅限纳入城市更新计划的项目，范围最窄；

三是从申请通道看：上海为到期续期+提前续期两类；广州为到期+提前+逾期三类，设2年补办期；北京仅更新实施时同步办理，无独立续期通道；

夏茅村级工业园 图源：广州国资

四是从续期方式看：上海为协议出让+协议租赁双选项；广州为出让+长期租赁+年度临时租赁三选项；北京仅协议出让一种方式；

五是从地价标准看：上海为基准地价70%为底线，绩效弹性浮动；广州为工业按基准地价、商服按标定地价，达标统一7折；北京为评估差值法核算，无明确折扣底线；

六是从分散产权适配看：上海支持分户申请、差异化年限；广州支持分割单元办理，未明确年限差异；北京未提及分散产权，默认整体办理；

汇京双子座大厦 图源：魅力建外

七是从REITs适配看：上海为专项条款支持，年限灵活匹配；广州和北京均无专门条款；

八是从产业监管看：广州实行“达标/不达标”二元刚性分级，监管最严；上海实行绩效分级弹性挂钩，各区自主细则；北京将续期审核嵌入城市更新产业评估，无独立分级体系。

张园 图源：斑马画报

四、北上广新政各有哪些制度创新？

从广州看，它的体系闭环完整。首创“逾期申请”通道，对已到期历史遗留项目给予2年补办窗口期；定价公式完全透明，企业可自行测算成本，政策确定性最强；设置“年度临时租赁”过渡机制，兼顾政府收储节奏与企业经营连续性，是全国首个全域落地的续期试点样本。

花都新华坊 图源：花都融媒

从上海看，它精准解决一些市场化痛点。全国首个明确续期地价下限，为市场清晰成本锚点；首创“同宗地差异化年限”规则，破解散售商办“少数业主卡全楼”的行业痛点；全国最彻底的REITs制度适配，直接打通存量资产证券化的年限堵点，市场化程度最高。

长宁海益大厦 图源：LLAP建筑摄影

从北京看，它的更新协同性最强。将续期完全融入城市更新地价体系，续期、用途调整、公共要素贡献一体化核算，公共配套投入可抵扣地价；划拨转出让、续期、规划调整可一次性完成地价核定，大幅降低更新项目制度成本，制度设计高度匹配城市更新目标。

首创·朗园Station 图源：青刊

五、北上广新政还有哪些未落的“靴子”？

这次三地新政的试点属性明显，尚有不少堵点希望通过实操、实践不断完善，主要有以下几个方面：

一是如何把握好规则的刚性与弹性的平衡。这是三地普遍存在的制度性问题。上海将绩效分级、地价折扣细则下放至各区，不同行政区执行尺度差异较大，跨区项目可比性弱；广州政策定位为试点方案，全域推广的长效性尚未明确，企业长期决策仍存政策周期顾虑；北京续期规则仅覆盖城市更新项目，大量未纳入更新计划的到期用地仍无操作依据，政策覆盖存在明显盲区。如何进一步形成全市域统一的刚性执行标准，还需要探索实践。

二是怎样妥善处理好分散产权与多元主体的协调。针对散售商办、分割产权园区这类城市更新高频场景，三地均存在政策的覆盖不足。上海虽明确分户办理规则，但未细化弃续业主的公共区域产权分割、建筑残值处置流程，怎样避免邻里纠纷与资产贬值；广州仅支持分割登记单元分别办理，未明确同宗地可选择差异化年限，业主共识成本高；北京则未提及分散产权如何处置，默认项目整体办理，散售楼宇基本无法独立申请续期。

1906科技园 图源：筑善舍Studio

三是怎样解决成本倒挂与低效退出通道的问题。针对老旧商办、远郊低效厂房可能出现的“续期成本高于资产市值”的倒挂现象，三地均未明确操作性的退出机制。上海仅提供分期缴费选项，未设置主动退出的补偿通道；广州虽有租赁续期过渡，但对收益无法覆盖年租金的低效物业，仍缺乏合规退出路径；北京无租赁续期选项，对不能一次性缴纳出让金的中小企业和小业主缺乏缓冲工具，如被动弃续将面临资产大幅损失。

四是存在边界模糊与风险兜底机制缺失的问题。规则中存在的边界模糊，也是三地新政需要关注和解决的实操风险点。如对“公共利益收回”的具体情形均未做细化列举，政府收储裁量空间较大，长期预期稳定性仍有不足；对逾期未申请续期的处置流程、地上建筑物补偿标准，均缺乏清晰的刚性规定；对弃续物业的后续处置、公共区域权责划分，也未形成完整的兜底机制，这些如操作不当，都容易引发新的问题。

EKA·天物 图源：UR城市再生

总而言之，三地新政各有特色，各有亮点：广州是续期制度的“基础版标杆”；上海是存量盘活的“进阶版方案”；北京则是更新场景的“专项工具包”，它们共同构成了我国非住宅用地续期制度的操作性样本。最后，还是引用那句话作为结尾：实践是检验真理的唯一标准。期待新政在实践中不断加以调整、充实和完善，使之更加科学、合理和规范。

原创作者：上海产业转型发展研究院首席研究员 夏雨

责任编辑：胡珊毓

策划审核：夏 雨