外交事务：将中国挡在门外的代价

作者：跋公

近年来，美国的关税、投资审查、出口管制以及对国家安全规则的滥用，提高了中国企业进入美国市场的门槛。如果美国用国家安全制定一切经济政策，美国可能也会因此承担另一种成本。这是8月17日美国《外交事务》网站题为《将中国挡在门外的代价》（The Cost of Keeping China Out）文章提出的观点。文章作者是美国加州大学圣地亚哥分校（UC San Diego）全球政策与战略学院荣誉院长、Qualcomm通信与技术政策荣誉讲席教授彼得·考海 (Peter F. Cowhey)以及哈佛商学院（Harvard Business School）James E. Robison商业、政府与国际经济讲席教授梅格·里斯迈尔 (Meg Rithmire)。两人都是研究中美科技与产业政策的专家。

两人在文章中提到，华盛顿对中国投资的恐惧，导致无人机、机器人等中国前沿技术产品无法进入美国市场。这只会反噬美国自身的竞争力。因为对美国而言，它在这些前沿技术领域所需要的投资、制造能力和生产经验，已经越来越依赖中国，而不是像过去那样主要依靠美国自己或传统盟友。

文章称，美国人必须坦诚面对中国在工业和技术领域取得的进步。中国企业早已不再是单纯的”高效代工厂”或“模仿者”。在知识储备和生产能力上，它们在许多行业已经处于全球领先位置。把它们拒之门外，不但有损美国的竞争力，而且会阻碍美国本土产业能力的建设，并导致美国企业和消费者远离技术前沿。美国国会一些人推动的全面脱钩，只会让美国沦为产业孤岛。

以“特斯拉在华投资模式”和特朗普对TikTok案的处理手法为例，美国不必全面排斥中国投资，而应采取“有条件、有监管的选择性开放”，在保障安全的同时利用中国技术和竞争压力提升美国产业竞争力。

▲人形机器人“夸父”在生产车间作业。（图源：新华社）

文章开篇谈到，从中国旅行归来的西方旅客，常常会用“未来感”来形容他们在中国的体验。餐饮业已有机器人参与烹饪和前厅配送服务；无人机也开始送餐和配送药品；工业机器人、甚至人形机器人也已在制造业平台广泛应用。即便从未踏足中国的人，现在也对价格亲民的中国电动汽车不会完全陌生。从伦敦到圣地亚哥，带着按摩座椅和可更换电池的中国电动汽车品牌，正在赢得世界各地的乘客。

然而，美国消费者所能直接接触到的中国先进制造业产品却非常有限。中国电动汽车几乎从美国市场消失。除少数消费电子产品外，中国先进制造业的成果在美国市场几乎看不到踪影。

外资可以促进国内产业升级

文章称，自20世纪90年代以来，中国吸引外资的方式始终服务于国家发展目标。当外国汽车制造商或手机生产商想要利用中国廉价劳动力时，中国就要求这些企业使用本土供应链、转让技术、与中国企业共享管理权、提供劳动力培训，并提供数据本地化等安全保护措施。目标始终是确保外企投资能够滋养中国的产业生态。比如，通用电气（GE）通过合资企业进入中国市场数十年，最终却孵化了中国本土的竞争对手。如今，中国既有民营企业也有国有企业，如美的、海尔和国家电网，它们在从家电到发电、输电等各个领域与GE展开竞争。有些中国企业甚至把战略版图延伸到了全球，包括美国本土。

比如在电动汽车、机器人、生命科学等前沿领域，中国企业尤其渴望进入美国这个全球最大的消费市场。这些企业在国内面临的利润空间极为有限，过度投资和过度竞争导致的“内卷”压得它们喘不过气，为了生存就需要拓展海外市场。小米、宁德时代（CATL）等企业都渴望以大规模投资换取美国市场准入。但到目前为止，美国政府以安全顾虑为由，将这些投资挡在了门外。

▲2025年，在香港交易所外拍摄的宁德时代上市海报。（图源：新华社）

文章称，在美国看来，中国的一系列技术被视为现代“特洛伊木马”。以电动车为例，它不再仅仅是一辆车，而是一个由传感器、软件、计算机、电池和通信系统组成的移动网络，能够采集数据、绘制城市和基础设施地图、接入国家电网。有些担忧是合理的，比如担心中国联网车辆绘制美国关键基础设施地图，但有些担忧就有些牵强，比如认为存在远程控制、或者甚至认为会将道路上的车辆武器化。

文章认为，这些因素确实值得考虑，但解决办法并不是拒绝所有中国投资。这种做法只会让美国在经济上自我隔离。如果美国企业不需要与全球领先者竞争，它们最终只会把东西卖给美国人。美国将沦为一座旧技术和旧模式的孤岛，而这种隔绝将削弱美国的活力，并侵蚀更广泛的经济安全。

中国在电动汽车领域的做法值得借鉴

本世纪初，中国通过补贴和产业政策鼓励本土电动车和电池的生产。宁德时代、比亚迪等民营企业在电池技术上取得突破，但整个行业仍需要竞争压力来升级产品、贴合消费者偏好。这就有了引进特斯拉在华投资建厂。中国在风险与回报之间寻找平衡，取消了合资要求，使得特斯拉成为第一家在中国无需本土合作伙伴即可独立运营工厂的全球车企。

文章称，2019年特斯拉进入上海建厂后，中国在开放市场的同时要求数据安全与供应链完全本地化。比如，中国要求特斯拉将所有中国驾驶员的个人数据存储在中国境内。2024年，中国要求特斯拉在中国境内使用百度提供导航服务，并将所有地图数据本地化。

最终，特斯拉在产能攀升和盈利的同时，不但未消灭中国本土企业，反而加剧了竞争，迫使比亚迪等中国本土挑战者在设计、智能驾驶和用户体验上不断升级。中国新能源车竞争力的提升，正是这种竞争压力长期积累的结果。如今比亚迪的全球电动车销量已超过特斯拉，而特斯拉不得不推出更便宜的Model Y来与比亚迪、小米等企业竞争。

▲在特斯拉上海超级工厂内，工人在对出厂前的车辆进行漆面及门窗检测。（图源：新华社）

而且，百度在与特斯拉合作的过程中开发了前沿自动驾驶技术，如今已将“萝卜快跑”部署到了瑞士、阿联酋等地。文章认为，这对美国接纳中国投资来说是一种启示。后来者进入本国市场未必削弱本土产业。

这并不意味着美国应该照搬中国的外资政策。

文章建议，美国更明智的做法，是像中国过去吸引外资那样，对中国投资实行战略性、有条件的开放。特朗普提出的“投资委员会”目前仍停留在设想层面，但美国其实已经具备建立这套制度的大部分工具。除外国投资委员会（CFIUS）外，食品药品监督管理局（FDA）、商务部工业与安全局（BIS）、联邦通信委员会（FCC）等机构，都可以针对生命科学、联网汽车、机器人等行业制订具体规则，例如数据本地化、本土合作伙伴、供应链多元化和劳动力培训等。

CFIUS现有的“国家安全协议”已经提供了一个基础：企业可通过网络安全、数据管理和持续监督等安排降低安全风险。未来，这些机制还可以进一步纳入产业目标，例如本地就业、供应商多元化和技术能力建设。

关键不在于建立更多监管机构，而在于加强政府部门之间的协调。只有把国家安全审查与产业政策结合起来，美国才能在控制风险的同时，获得中国投资和技术带来的经济收益。

文章称，对美国而言，最大的讽刺莫过于：它所需要的投资和制造能力，越来越多地只能来自中国。

盟友的转向

文章提到，多年来，分析人士一直建议美国与盟邦和第三方国家合作，在中国之外构建规模化市场：一个拥有共同规则、能够对冲中国体量、与中国平行运作的市场。这种构想经历了多种形态：从奥巴马时期的跨太平洋伙伴关系协定（TPP），到特朗普1.0打击华为、推动盟友排除中国电信企业的做法，再到拜登时期的“印太经济框架”（IPEF）和“美欧贸易与技术委员会”（TCC）。三届政府都试图建立以共同规则或标准为基础的国家联盟，集体抗衡中国的规模。

然而，尽管在理论上各有优点，美国历届政府的这些努力要么失败，要么只取得有限进展。而现在再提这种愿景已经为时已晚，因为中国技术已经越过了某种临界点，在太多国家变得无处不在。通过大规模盟友协调来与中国脱钩的时机已经过去。在特定技术保障或供应链多元化方面的选择性合作或许仍然可行，但世界上大多数国家已经接受了一个现实：本国的中国经济存在将是长期的。

即便是加拿大和英国这类美国最亲密的传统盟友，也认识到了这一新现实，正在以务实态度对待中国。它们对华保持警惕，但将持久的经济相互依存视为既定事实，尤其是在美国自身贸易政策反复无常的情况下。加英两大盟友正在拥抱中国的投资和出口，但附带了富有创意的规则来平衡成本与收益。

例如，加拿大已经放弃了对中国电动车征收高额关税的做法，转而采取进口配额制度，着眼于通过与中国企业精心设计的合资来推动本土化生产。中国企业也已在欧洲本土化生产，而欧盟最近提出的《工业加速法案》将要求在限制外资持股比例的同时，附带供应链本地化和技术转让要求。这些规则允许中国企业进入加拿大和欧盟市场，但确保了本土生产体系从中受益。

文章认为，类似的策略在美国同样可行。比如，特朗普政府对字节跳动旗下的TikTok的处理手法就很明智。美国并非一定要在全面开放和彻底封杀之间做选择。字节跳动同意将其美国业务出售给一个由美方控股的合资企业，中方保留少数股权。TikTok的软件及其升级权限归属美国团队，所有个人数据必须存储在美国境内。这些安排受到监控和报告，证明对中国直接投资采取选择性开放是可能的。

文章最后称，为机器人自动化或生物医学数据设计安全方案会更为复杂，某些中国投资也确实应当被拒绝。但美国拥有制定严肃保护措施的制度能力，可以在投资有助于增强美国产业的领域敞开大门，同时施加可执行的安全保障措施。而最佳结果是选择性开放，同时配合可持续的产业政策战略，并最终与其他大型市场在透明治理风险方面进行协调。

“更艰难的任务是政治层面的：承认美国在若干关键产业中已经落后，而华盛顿竖起的那些壁垒，正在让美国付出比它们所保护的东西更高的代价”。

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