CCAR-136部大修, 空中游览行业面临整体性出清风险

低空经济 通用航空 空中游览

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民航局近期就CCAR-136-R1《商业非运输运营人运行合格审定规则》征求意见，将原CCAR-135部中的"空中游览飞行"整体迁入新136部统一管理。

取消长途空中游览、新增临时起降场地刚性架次限制、将机长资质统一拔高至500小时含夜航经历、明确同场起降与乘员人数等运行限制。

多家深耕空中游览的通航企业通过本平台集中反馈：若该征求意见稿原封不动落地，合规运营成本将远超盈利空间，大量企业将面临退出市场或被迫转型，行业面临整体性出清风险。

通航在线在梳理企业一线意见与现行规章体系后，从客观中立的立场，对潜在影响进行分析，并提出修订建议，供民航局决策参考，也为各企业在8月30日反馈截止前撰写正式意见提供框架。

法规前提与讨论范围

根据《通用航空运营许可程序规定》（2026年7月1日施行），空中游览属于"载人类"经营项目，必须使用具有标准适航证的民用航空器。AC-91-FS-033 R3咨询通告第 7.6 条（"不得用于空中游览的航空器"）进一步明确，持有运动类特殊适航证的航空器不得用于空中游览；体验带飞为非经营性活动，《空中游览市场管理暂行办法》亦明确不得以体验带飞名义开展空中游览经营性活动。因此，运动类航空器历来只能用于飞行培训，不在本文讨论范围内。

本文的讨论主体，是持有标准适航证航空器（正常类/运输类飞机、直升机、载人自由气球等）的合法空中游览运营企业。

以下所有影响分析与修改建议，均围绕这一合规主体展开：

新规核心变化

变化内容

现行CCAR-135部

新CCAR-136-R1征求意见稿

适用范围

空中游览（含长途游览）

取消长途空中游览，仅保留短途游览（≤40千米）；统一纳入136部

起降场地

无明确的临时起降场量化限制

新增临时起降场地管理条款，设60天/20架次、7天/3天/10架次等刚性上限

驾驶员资质

商业执照+相应机型等级

机长统一要求500小时飞行经历+夜航转场经历（直升机/飞机）

运行限制

相对灵活

明确同场起降限制、高度限制、横向距离、乘员人数等

监管逻辑

基于风险分类管理

全面趋严，部分标准接近运输航空

新规落地后的潜在影响分析

临时起降场地刚性限制

对流动性作业形成制约

新增的临时起降场地量化限制，是本次新规中最令企业关注的条款之一。以"每年连续运行低于60天且每天不超过20架次"等数字设限。

现实情况

空中游览具有显著的临时性和流动性特征。景区旺季、节庆活动、临时商业合作往往要求直升机在不同临时点之间迁移，这种灵活调度恰恰是通航文旅的运营特点。用固定架次和天数去框定一个天然流动性的业态，与空中游览的作业特性难以适配。

该量化标准所依据的文件已废止。据企业反馈，该60天/20架次、1年/每周3天/10架次的标准体系，其来源文件《通用机场分类管理办法》（民航发〔2017〕46号）已于2025年4月22日正式废止。现行有效规章为《通用机场管理规定》（CCAR-138，2025年4月1日施行），其第七十八条明确规定："用于航空器临时起降的场地不适用本规定。"以此为基础设定新的行政许可限制，在法律依据的衔接上值得进一步论证。

架次与安全风险并非简单线性关系。一个每天飞19架次的成熟景区和一个每天飞5架次但场地条件恶劣的临时点，实际风险显然不同。用架次"一刀切"替代场地安全评估，在风险评估方法上难以准确反映实际安全状况。再者从事故历史数据看，空中游览风险主要来自超范围、超气象条件等违规运行，很少因场地条件本身引发。对起降点设刚性架次限制，无法防范违规风险，属于监管着力点与实际风险关联性不大。建议将监管资源更多投向事前合规审查、机组资质抽查，以及事后提高处罚力度、建立黑名单制度，从源头遏制违规冲动。

产业影响：大量季节性景区项目（如冬季冰雪游览、秋季红叶航线）将因"连续运行超60天"受到制约；多地景区联合运营模式因架次上限难以规模化。

驾驶员资质要求提升

与运行风险匹配度分析

第136.265条规定，飞机机长至少500小时飞行经历含100小时转场（其中25小时夜间）；直升机机长至少500小时含50小时转场（其中25小时夜间）。

核心关切

资质要求与运行风险等级的对应关系有待进一步论证。新规将空中游览机长资质拔高至与CCAR-135部小型商业运输机长同级的500小时飞行经历+25小时夜间转场要求，但空中游览的实际运行范围为'同一起降点40千米半径内'的短航程、低高度、昼间目视飞行（VFR），其风险属性与小型商业运输存在量级差异，统一套用小型商业运输的资质门槛，其必要性与合理性有待进一步论证。

夜航经历要求与昼间VFR运行的实际风险关联度不足。企业反馈指出，若新规将机长资质统一拔高至500小时（商照毕业基础上增加经历），企业层面可以理解并接受这一强化监管的方向。但要求所有机长必须具备夜间转场经历，在实际运行中缺乏合理性——全国范围内的空中游览项目均以昼间VFR飞行为主，未见有企业实际开展夜间空中游览。既然昼间运行不涉及夜航，强制要求夜航经历属于无的放矢。建议局方采取"按需增加"的思路：仅当企业计划开展夜间空中游览时，才要求相关机长额外完成夜航飞行训练，而非对所有企业一刀切。

转场飞行经历要求与空中游览禁止转场的矛盾。136部明确空中游览不得实施转场飞行，但第136.265条又要求机长必须具备转场飞行经历，这一"禁止转场却要求转场经历"的规定存在明显的逻辑矛盾，建议将转场经历要求调整为与空中游览实际航线相匹配的昼间航线带飞经历。

产业影响：成熟机长供给缺口进一步扩大；以R44为例，培养一名满足新标的机长额外成本可能高达15万-25万元；季节性项目的高资质机长全年薪酬包与短期用工需求之间的矛盾将进一步激化。

统一运行限制忽视业态差异

新规在飞行规则、高度限制、横向距离、乘员人数等方面设定了统一限制，但空中游览涵盖直升机、飞机、飞艇、自由气球等多种航空器类别，运行场景差异极大。用一套标准覆盖所有场景，将导致低风险、小范围的气球/飞艇游览被不必要的限制束缚；部分景区因地形限制无法满足新规而受到影响；乘员人数限制可能直接改变商业模式（如4座直升机刚好覆盖一家三口体验，限制后无法成行）。

规章衔接中的实际衔接问题

自由气球取酬例外与136部资质要求的协调

这是本次三部规章同步修订中值得行业重点关注的实际衔接问题。

CCAR-61-R6第61.120条(c)款

运动照取酬空间仅剩"自由气球运营"和"运动照训练教学"。这是61部R6为自由气球观光专门保留的窄例外。

CCAR-136-R1征求意见稿

将空中游览机长资质统一拔高到500小时+夜航经历的商照级。

AC-91-FS-033R3第7.4条

自由气球被纳入空中游览适用航空器范围；新136部G章也明确短途空中游览可使用"载人自由气球"。

衔接点：

若136部在修订时把自由气球机长资质提高到商照级，那么61部R6专门为自由气球保留的"运动照取酬例外"将难以实际适用。自由气球观光这一细分业态在新规落地后将面临合规障碍。

修改建议：

在136部中明确自由气球实施空中游览飞行的驾驶员可持有运动驾驶员执照（与61部R6对齐），或至少在新136部修订说明中明示自由气球在空中游览适用范围内的去留。

监管初衷的理解与产业现实的平衡

新规的出台有其合理性：

空中游览事故占比不容忽视，强化监管是防范系统性风险的必要举措；将空中游览统一纳入136部有利于与《通用航空运营许可程序规定》形成制度衔接；部分标准参考了国际通行做法。

但监管力度的把握值得进一步探讨。当前国家正大力推动低空经济发展，空中游览是少数已实现商业化闭环的通航业态之一。如果监管力度远超风险等级，最终的结果可能并非安全水平提升，而是市场活力受损。

当合规成本超过盈利可能时，企业要么选择退出，要么转向非合规运营，后者反而更不利于安全管理。

修改建议

在安全与活力之间寻找"最佳平衡点"

建议一

临时起降场地

以"安全评估+风险分级"替代"刚性量化"

监管资源向打击违规运行倾斜

现行征求意见稿

建议修订方向

以60天/20架次等数字设限

删除刚性量化上限 ，改为"许可证持有人应当对临时起降场地进行安全评估，确认场地条件满足运行安全要求"。

未区分场地性质

引入 风险分级机制 ：

根据场地周边障碍物、净空条件、地面保障能力、日均架次等因素出具分级评估报告。

同场多运行人秩序管理要求模糊

明确 场地管理方、各运行人、局方 三方权责边界。

监管着力点与实际风险来源关联性不高

将监管资源重点投向违规运行的事前检查（如运行前合规审查、机组资质抽查）和事后严加惩罚（如提高违规处罚力度、建立黑名单制度），从源头遏制违规冲动，而非通过限制场地架次间接施压。

《通用机场管理规定》（CCAR-138）第七十八条已明确临时起降场地不适用该规定。136部应在此留白基础上建立基于安全评估的柔性管理机制。

建议二

驾驶员资质

按运行复杂度分级，以等效经历替代无关要求

现行征求意见稿

建议修订方向

所有类别机长统一500小时+夜航转场

按航空器类别和运行复杂度分级 ：

自由气球/飞艇可降低至200-300小时；直升机昼间VFR游览可维持300-400小时。

强制夜航转场经历

以昼间转场+航线带飞+熟练检查替代夜航要求 ；夜航经历可作为加分项而非硬性门槛。

未考虑等效训练

引入 等效安全替代机制 ：

模拟机训练小时数可按比例折算；特定机型等级课程可替代部分经历要求。

针对企业反馈的"按需增加夜航"和"转场矛盾"问题，建议进一步细化：

夜航经历

改为"仅当许可证持有人计划开展夜间空中游览运行时，相关机长需额外完成不少于X小时的夜间飞行训练"，避免对所有昼间运行企业施加无谓的合规负担。

转场经历

鉴于136部已明确空中游览不得实施转场，建议将"转场飞行经历"调整为"航线带飞经历"，要求机长在拟运行的空中游览航线上完成不少于X次带飞检查，确保资质要求与实际运行场景一致。

建议三

运行限制

保留弹性空间，允许局方特批

同场起降限制

增加"经局方评估确认安全后，可豁免或调整"的弹性条款；

高度/横向距离限制

区分"城市环境"与"非人口稠密区"，后者可适当放宽；

乘员人数限制

以航空器型别合格证（TC）载量为上限，由运行人根据安全评估自行确定合理乘员数。

建议四

程序合规

落实公平竞争审查与行业论证

根据《公平竞争审查条例》（2024）第八条至第十二条，建议民航局在规章正式发布前公开公平竞争审查报告；组织专项行业论证会，邀请通航企业、行业协会、法律专家共同参与；对减损市场主体合法权益的条款提供充分的上位法依据说明。

建议五

自由气球取酬例外

与61部R6对齐

在136部中明确自由气球实施空中游览飞行的驾驶员可持有运动驾驶员执照，与61部R6第61.120条(c)款的取酬例外对齐。

空中游览

不是运输航空的“低配版”

空中游览不是运输航空的"低配版"，它有自己的运行逻辑、风险特征和市场规律。好的监管不是把所有人都管住，而是用最小的成本防范最大的风险。

我们理解民航局强化安全监管的取向，但也希望新规能在法理依据、比例原则与发展空间三个维度上再作权衡，为通航文旅保留合理的发展空间。

距8月30日意见征集截止仅剩8天，请全行业抓紧反馈。

请务必珍惜发声权利，积极参与规则制定。

通航在线 2026/8/21

关联内容：

征求意见稿文件获取

目前CCAR-136-R1处于定向征求意见阶段，意见反馈截止时间为2026年8月30日。三部规章修订稿全文（含起草说明）下载地址：

征求意见稿压缩包下载地址:

http://www.caac.gov.cn/DL/FTP/RAR/QCSM20260731.zip

后续民航局将在官方网站"意见征集"栏目向社会公开征求意见，最终以交通运输部令形式颁布（http://www.caac.gov.cn/HDJL/YJZJ/）。

建议各通航公司抓紧研读文件全文，结合自身业务结构，向民航局提交具体、可操作的修改建议。

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