中国对外工程承包的模式迭代与市场变迁

1976年7月14日，我国以对外援助方式修建的坦赞铁路正式通车。在坦赞铁路建设中，数万名中国铁路精英与当地建设者同吃同住同劳动，践行“同工同酬”原则，69位长眠在援坦中国专家公墓的中方技术人员“用生命诠释了伟大的国际主义精神”，彰显出我国在南南合作中劳动平等的道义担当，他们是“中非友谊的钢铁丰碑”的铸造者。2021年12月3日，我国以市场化方式修筑的中老铁路正式通车。在中老铁路建设中，两国合作建立老中铁路有限公司，铁路全程采用中国国铁标准，成为新时代共赢发展的典范，为中老命运共同体和共建“一带一路”画上浓重的一笔。2025年11月，坦赞铁路激活项目正式开工，由中国铁建旗下的中国土木工程集团有限公司牵头组建中企联合体，以“建设—运营—移交”（BOT）特许经营模式实施30年投建运营一体化开发，成为深化中非友谊、赓续坦赞精神的力作。坦赞铁路的半个世纪，从无私援建到市场化投建营，是我国对外承包工程从无到有、从弱到强全过程的缩影。

图/中经视觉

1979年至1999年：市场化起步阶段

市场化主体改组与国家外经政策开放为行业发展提供核心驱动力。1967年9月，中、坦、赞三国政府签署《关于修建坦桑尼亚—赞比亚铁路的协定》，原铁道部专门设立援外办公室，统筹项目建设、实施与管理。改革开放后，我国逐步“解放思想”，秉承“守约、保质、薄利、重义”的原则开展对外承包工程。1979年，原铁道部援外办公室、原交通部援外办公室分别改组为中国土木工程集团有限公司、中国路桥工程有限责任公司，成为我国最早进入国际承包工程市场的外经公司。1980年，国务院批准9个部门联合上报的《关于积极开展对外承包工程与劳务合作事业的请示报告》，并建立《对外承包工程等收费项目统计报表制度》，拉开了我国在对外经济合作领域大刀阔斧改革的序幕。1982年至1984年，国务院批准近20个省份成立直属于省政府的国际经济技术合作公司，这些公司可直接承接国际工程承包而无需省级二次审批，成为我国对外经济合作开放步伐进一步加速的标志。20世纪90年代，我国进一步将对外承包工程的权限从国家级和省级国际经济技术合作公司进一步开放为具有特定资质的母公司及其子公司，该政策虽设置较高市场准入门槛，但有效扩大了市场化经营主体规模。

以技术劳务输出为突破口，迅速站稳亚非市场，国际影响力初显。20世纪80年代，中东、北非迎来基础设施建设高潮，对相关劳务需求量巨大，我国对外承包工程企业先以劳务分包的方式与国际知名工程公司合作，跻身中东基建市场，之后逐渐在该地区承揽实施涵盖铁路、公路、房建等领域工程项目，比如，中国电工1982年中标巴基斯坦古杜电站4号机建设工程，中土集团在1995年中标尼日利亚铁路修复改造项目，标志着我国对外承包工程企业在国际工程承包市场的影响力初显。以1978年不变价人民币核算，我国对外承包工程合同完成额从1982年的2.7亿元增长为1999年的101亿元，对外承包工程合同完成额中的亚洲、非洲占比在1999年分别为67%、27%，份额之和接近95%，市场格局高度集中。美国《工程新闻记录》（ENR）评选的全球最大225家国际承包商中的中国公司在1984年为1家，在1999年增至33家，可见，我国对外承包工程行业在改革开放后的20年时间里不仅从无到有，相关企业更是入围一流国际承包商梯队。

2000年至2012年：飞速发展阶段

政策性金融体系成型叠加“入世”红利，行业规模实现跨越式增长。2000年，国务院同意原外经贸部等部门提出的《关于大力发展对外承包工程的意见》，该意见强调，“我国完全具备了进一步发展对外承包工程的能力和条件”。2001年10月，《对外承包工程保函风险专项资金管理暂行办法》实施，财政部拨付专项资金并由中国银行总行及各级分行执行，用来解决我国对外承包企业由于资金紧张而无法开具符合国际大型工程招标方要求的投标保函和履约保函这一问题，让一批实力过硬、声誉良好的对外承包企业驶入发展的快车道。2001年，中国出口信用保险公司成立，作为由国家出资设立、支持中国对外经济贸易发展与合作的国有政策性保险公司，其以内保外贷方式为中长期项目建设资金提供了融资担保，帮助对外工程承包企业顺利执行合同。2001年，我国正式成为世界贸易组织（WTO）的第143个成员国，我国企业面对的国际市场准入壁垒与规则壁垒大幅减弱，叠加我国政府针对对外承包工程行业的前期战略部署，我国对外承包工程行业迎来黄金发展期。以我国在WTO成员方土耳其的对外承包工程人员的数量为例，其在1999年、2000年、2001年、2002年分别为2人、45人、219人和400人。2006年1月，国家开发银行和中国出口信用保险公司共同建立工程承包项目金融保险支持保障机制。2008年，《对外承包工程管理条例》正式实施，标志着我国对对外承包工程的监管从部门规章升级为国家行政法规。

洲际多元格局形成，EPC总承包成为主流经营模式。1997年亚洲金融危机重创东南亚基建回款，我国对外承包工程中的很多劳务分包项目出现坏账，随后我国对外承包工程企业加快深耕非洲市场的步伐，比如，2006年，中信集团有限公司和中国铁道建筑总公司联合中标阿尔及利亚东西高速公路中段、西段两个标段这一大型工程。2012年，我国对外承包工程完成额中的非洲占比升至35%，亚洲占比回落至47%，拉美、欧洲占比分别升至9.7%、6.1%，洲际多元化格局初步成型。2008年国际金融危机爆发后，各国压缩基建财政支出，我国对外承包工程企业随之逐步剥离低毛利劳务分包项目，EPC总承包模式逐渐普及，BOT等带资承包模式落地实践，并转向能源、电力等高附加值总承包业务。此阶段完成合同额一路飙升，实现规模的历史性跨越。

2013年至今：高质量发展阶段

高质量发展导向与全球治理理念，构成行业转型升级的核心指引。共建“一带一路”倡议对带动中国产品技术服务走出去和深化国际产能合作、促进国内经济转型升级、实现我国与相关国家共赢发展发挥着重要作用。2019年，商务部等19部门印发《关于促进对外承包工程高质量发展的指导意见》，进一步明确对外承包工程高质量发展要坚持企业主体、质量优先、互利共赢、规范有序的原则，“实现对外承包工程规模和全球市场份额稳中有升，结构逐步优化，领域不断拓宽，综合竞争力显著增强，由对外承包工程大国向对外承包工程强国转变”。2024年7月实施的《对外承包工程项目备案和立项管理办法》明确规定，企业开展对外承包工程“不得违反我国法律和我国缔结或者参加的国际条约、协定”，将对外承包工程的管理纳入全球治理体系，为践行人类命运共同体的理念提供行动指南。

亚洲重回核心战略市场，经营模式转向“投建营一体化”。在互联互通合作框架推动下，亚洲重回第一大海外工程市场，同时欧美高端市场、拉美新兴市场同步稳步开拓，形成分层分类的全球化布局体系。2024年合同完成额中的亚洲占比回升至53%，中老铁路、雅万高铁等跨境铁路项目带动东南亚基建需求持续释放，沙特新未来城等项目落地；非洲市场作为传统稳定支撑板块，亚吉铁路、蒙内铁路持续夯实东非市场基本盘，占比维持在24%左右。我国对外承包工程企业开始向产业链高端攀升，“投建营一体化”成为核心转型方向，涵盖BOT、PPP（公私合营）、BOO（建设—拥有—运营）、DBMOT（设计—建设—运营—维护—移交）等多种模式变体，并延伸出BLT（建设—租赁—移交）、BTO（建设—移交—运营）、ROT（修缮—经营—移交）等创新形态。我国对外承包企业角色从单纯承包商向投资商、运营商转变，获取项目全生命周期的长期稳定收益的能力增强。2025年，ENR评选的全球最大225家国际承包商中的中国公司增至76家，跻身前十的增为4家，上榜中企占所有上榜企业的份额首次超过25%。

行业发展积极推动我国融入全球治理体系。在共建“一带一路”倡议的支持下，我国对外承包企业持续深耕友好国家市场，并针对各东道国出台的本地股权、劳工配额等保护政策，创新合作模式，积极融入全球劳动治理体系。新冠肺炎疫情前，合同完成额与年末对外承包工程在外人数的趋势基本正相关；疫情冲击下两项指标同步下滑，后续完成营业额企稳回升，但年末在外从业人员规模持续走低。叠加两期国别榜单，可以发现巴基斯坦等依靠大量外派人员的国家在2016年至2019年稳居前列、在2021年至2024年排名下滑，国际承包工程市场运转良好但推行较高本土用工比例的沙特等国家的业务规模在2021年至2024年逆势上涨。在突发公共卫生风险高企的阶段，我国对外承包工程企业积极调整用工策略，深入研判东道国对国际承包工程本土化用工政策的要求和应对方法，深度融入全球劳动治理体系。从坦赞铁路到中老铁路再到坦赞铁路激活项目，平等共赢、授人以渔的国际主义精神始终引领我国对外承包工程建设，使其以无偿援助为起点迈向互利共赢的高质量发展新时代。

（外交学院国际经济学院 张璐超）

本文受中央高校基本科研业务费专项资金项目“人类命运共同体目标下中国经济外交策略研究”（项目编号：3162026ZYKA03）资助。