北京
地方政府的“钱袋子”正在发生一场静悄悄的变化。当税收下降、卖地收入锐减，一种原本不起眼的收入来源——罚没收入，开始悄然膨胀。近日，一篇发表在《经济学》（季刊）上的学术研究，用数据把这条逻辑链完整摆了出来：财政压力越大，地方对罚款的依赖就越深。
一份研究揭开的因果链条
这篇由中国人民大学财政金融学院代志新、谢浥好、杨素完成的研究，收集整理了279个地级行政单位2015年至2023年的罚没收入数据。实证分析发现，从2015年到2023年，大部分地级行政单位罚没收入占非税收入的比重，相比全国和省份平均水平明显偏高，地方政府对罚没收入的依赖程度在持续增加。
从罚没收入占一般公共预算收入的比重来看，深圳是占比最低的城市。这背后是一个耐人寻味的对照：越是财政实力雄厚的地区，越不依赖罚款；越是财政吃紧的地区，越容易把手伸向罚没收入。
罚没收入，本是行政、司法机关对违法违规行为的经济惩戒手段，也是非税收入的组成部分。但这项研究揭示的，是它在财政压力下的另一种角色——地方增收的“调节阀”。
土地财政熄火，罚款成了隐秘出口
把时间线拉长看，这场变化的起点是土地财政的退潮。财政部数据显示，2024年全国一般公共预算收入约21.97万亿元，同比仅增长1.3%；其中税收收入17.5万亿元，同比下降3.4%，而非税收入却高达4.47万亿元，同比激增25.4%。
非税收入的暴涨并非偶然。过去地方财政靠卖地，如今土地市场低迷，2023年国有土地使用权出让收入同比下降13.2%，2024年土地出让收入进一步下降16%。卖地收入连年下滑，地方政府的收支矛盾愈发突出。
于是，盘活资产资源、加大罚没力度，成了一些地方补上缺口的捷径。数据显示，2024年罚没收入同比增长14.8%，上半年增速一度高达25.2%。西南财经大学副教授杨良松指出，对罚没收入依赖度较高的地区，大多是财政困难的中西部市县，部分还背负着较大的债务付息压力。
从“远洋捕捞”到中央纠偏
罚款的膨胀，很快演变成社会关注的“远洋捕捞”——违规异地执法、趋利执法、乱罚款、乱查封。一些地方为完成任务指标，把执法当成了创收工具。
这一问题迅速引起中央高度警惕。2024年10月，国家发改委主任郑栅洁明确要求：不能违规异地执法和趋利执法，不能乱罚款、乱检查、乱查封，要及时对罚没收入增长异常的地方进行提醒。2024年12月，国务院围绕“加快落实行政裁量权基准制度”进行专题学习，国务院总理李强强调，要关注罚没收入异常增长、大量异地执法、大额顶格处罚等情况，有问题的及时纠正。
纠偏的效果立竿见影：2024年罚没收入增速逐季回落，上半年25.2%、三季度13.8%，到四季度转为下降4.4%。恰恰是在中央部委高度关注的时期，罚没收入增速应声回落。
罚款之外，地方财政的真正出路
罚没收入的起落，折射的是地方财政结构失衡的深层问题。罚款可以暂时补上缺口，却无法替代稳定的税源。对企业而言，乱罚款带来的不是收入，而是营商环境恶化、投资信心流失的长期代价。
真正要解决的，是地方财政如何摆脱对土地和罚款的路径依赖。这需要一场更深层的财税体制改革：稳住地方税源、规范转移支付、划清执法边界。中央已经把“规范涉企执法”摆上案头，但制度性的改变，还需要更长时间。
对普通人来说，这份研究最大的价值，是让人看清了一个事实：当罚款从“惩戒手段”变成“创收工具”，受伤的不仅是企业，更是整个经济的活力。
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