市管县40年，县是怎么被“管住”的

同样是“市”，为什么东莞不辖一个县，苏州却管着一堆县？为什么一个县改成了“市”，还是管不了别的县？

今天就来聊聊“市”管“县”的故事。

一、“市”不止一种。

按行政级别，中国的市分四个层级。

第一，直辖市。

省级，北京、上海、天津、重庆，4个。

第二，副省级市。

比级市高半级，比省低半级，广州、深圳、杭州等，目前共15个。

第三，地级市。

正厅级，连接省与县，绝大多数市，下辖县、县级市、市辖区。

第四，县级市。

正处级，与县平级，归地级市管辖。

所以，地级市是管县的市，县级市是被管的市、和县平级。

我们经常听到的“县改市”，改出来的就是县级市，不是地级市。

县级市和县，行政级别一模一样，都是正处级，平级关系，县改市，只是功能定位变了。

县，重心在农村、农业，KPI是粮食生产、乡村振兴、耕地保护；县级市，重心在城市、工业，KPI是经济总量、招商引资、城市建设。

县级市市长，相当于县长，县级市通常由省政府直管、地级市代管，下面管的是乡、镇、街道。

二、不辖县的地级市。

一般地级市，下面是管县的，但也有例外，有两类。

第一类，“直筒子市”。

不设区、不辖县，东莞、中山、嘉峪关、儋州，市政府直接管街道、镇。

所以，行政层级是：省→市→镇（街道），跳过"区县"这层，比如，东莞市下辖4个街道加28个镇，中山市下辖8个街道加15个镇。

第二类，“全区市”。

只设市辖区，不辖县，目前有10多个：深圳、厦门、武汉、广州、南京、佛山、珠海、海口、三亚、三沙、乌海、鄂州、克拉玛依，比如深圳市下辖9个区，广州市下辖11个区，下面都没有县。

为什么会有“不辖县的地级市”？

这得从市与县的关系说起。

三、市与县关系。

“市管县”，今天看起来天经地义，可1983年以前，市根本不管县。

1983年以前的市，更多是城市型行政区，管理市辖区，偶尔管一两个县，是为了保证蔬菜、副食品供应。

那时，市和县之间是平行的、松散的关系，县主要由专区（地区）管理。

这套体制，经历过起落。

1949年底，无锡、徐州、兰州等少数市开始领导周边县，出发点是为大城市解决副食品供应。1954年宪法颁布，宪法未明确赋予市辖县权，这些市就不再领导县，到1957年，全国只剩下3个市领导4个县。

1958年，大跃进推动市管县迅速扩张。1959年，全国人大常委会通过决定，明确“直辖市和较大的市可以领导县、自治县”。到1960年底，全国共有48个市领导234个县、自治县，代管6个县级市。

但，这次扩张缺乏经济基础，1961年经济调整，大量恢复原体制。到1966年，全国管辖县的市降到25个，市管县体制又回到了原点。

1982年，中央发文肯定辽宁等地的经验，批准江苏率先试点。

1983年1月，国务院批准江苏省撤销所有地区，所属各县划归11个市领导。当年，全国撤销了35个行政公署，将368个县划归城市领导，另有22个县与市合并，40个县改为县级市或地级市。

到2000年底，地级市总数增至259个，市州管辖的县数占全国县总数的70%以上。

所以，市与县关系的分水岭是1983年。

1983年以前，地区是省的派出机构，不是一级政权；1983年以后，地级市取代地区，成为地方政府层级，“市”从城市管理者变成了区域管理者。

国务院批复成立地级市时，会明确它代管哪些县、县级市。如果批复里没让它管县，就是纯城区式的地级市。

当然，市与县关系的转变，给县带来了一连串影响。

四、县的紧箍咒。

市管县，初衷是好的，以市带县，城市辐射乡村。

但走到成熟阶段，问题也显出来。

第一，县的自主权被卡住。

大部分经济社会管理权限、财政权限攥在地市手里，县里想因地制宜办事，处处要报批。

分税制，只规定了中央和省怎么分钱，没说省、市、县这一层怎么分，结果是，县里既要干活，钱又被上面层层剥离，财政压力全压在县里。

第二，“小马拉大车”。

一些本身经济实力弱的地级市，根本带不动辖县，反倒要靠辖县"输血"。

第三，地市“截留”和“挤压”。

有些地市，出于自身利益，可能把上级下达的资金、物资中间截留；还可能用行政权力，把辖县里发展好的企业，注册地迁到市区、把税源充足的企业划到市里管。

县成了地市的“提款机”和“企业池”。

第四，城乡差距被放大。

考核导向下，地市更看重城市建设和GDP总量，把人力物力往市区集中，农村发展资金被挪用去建城。

第五，层级多了，效率低了。

原来省县两级，变成省市县三级，机构膨胀、信息失真、行政成本上升。

总之，县里，有事权、没财权，有活干、没自主，想发展、要报批。

于是，中央推动一系列把权力下放给县的改革。

五、两种放权。

第一种，行政分权。

也叫“强县扩权”，是经济管理权限的放权。

把原属地市的部分经济管理和社会管理权限，直接下放给县。

比如，建设项目审批、土地审批、证照发放、价格管理、项目申报、用地报批......让县在投资、项目、审批上，拥有了和地市"平起平坐"的权力。

浙江是先行者，1992年对13个经济较快的县扩权，1997、2002年两轮扩大，2006年第四轮让义乌基本具备了地市级全部经济管理权限。

第二种，财政分权。

也叫"省直管县"，是财政体制的放权。

在收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，让省财政和县财政直接对接，绕过地市，当然，在行政区划上仍属地级市管辖。

各省做法，概括起来，是“10个直接”：收入分成直接到县、税收目标直接下达到县、转移支付直接下达到县、专项补助直接分配到县、资金调度直接拨付到县、年终结算直接办理到县……

直白点，就是县的钱，不再经地市的手，直接和省级财政算账。

放行政权，是“放水养鱼”，鱼多了连隔壁池塘都活；放财权，是“切蛋糕”，切走一块，剩下的那块就小了。

市与县的关系，不只是行政区划问题，也决定着县能的发展前途。

看懂了“市”与“县”，就看懂了县城40年的命运。