外蒙独立始末：北洋政府也曾竭力维护统一，奈何俄国阴谋步步紧逼

1915年10月26日，库伦，中华民国驻库伦办事员陈箓走进公署。这座刚刚恢复中国官署牌子的建筑里，俄国电报员、蒙古王公和中国商民彼此戒备。陈箓面对的不是一块普通辖区，而是一个名义归属中国、实际被俄国势力紧紧控制的蒙古高原北部。

外蒙古问题，并非1946年突然出现。清末国势衰弱之际，沙俄便开始利用蒙古王公与宗教上层的不满，推动分离。1911年辛亥革命爆发，清政府自顾不暇，库伦方面在沙俄支持下宣布“独立”，并驱逐清朝驻库伦办事大臣三多。

这场所谓“独立”，从一开始就带有浓厚的外力色彩。新成立的蒙古政权在军事、财政、外交方面都依赖俄国，俄国则借此把蒙古变成缓冲地带。需要说明的是，沙俄并没有把外蒙古直接并入自己的版图，而是更愿意扶植一个听命于自己的政权。

民国成立后，无论孙中山还是袁世凯，都没有承认外蒙古脱离中国。孙中山曾强调汉、满、蒙、藏、回共同组成中华民族；袁世凯也致电哲布尊丹巴，称外蒙古与中国“数百年来，俨然一家”。

话说得很明白，现实却十分棘手。1912年11月，俄蒙签订协约，俄国取得对外蒙古的特殊控制权。北洋政府立即发表声明，指出蒙古属于中国领土，无权同外国订立具有主权性质的条约。可是，当时的中国刚经历革命与内乱，若直接出兵库伦，便可能同俄国正面冲突。

外交上的退让，由此成为权宜之计。1913年11月，中俄签订声明，俄国承认中国对外蒙古的宗主权，中国则承认外蒙古自治。此后经过多轮交涉，1915年《中俄蒙协约》确认了类似安排：外蒙古在名义上仍属中国，北京可以派驻办事员，但不得自由驻军、移民和干涉其内部行政。

这是一种极不稳固的统一。纸面上的主权尚在，实际影响力却被俄国牢牢压住。库伦流通卢布，电报由俄国人掌握，商贸和交通也受俄国资本控制。中国官员即便坐在公署里，能够调动的力量仍然有限。

陈箓的工作，正是在这条狭窄的缝隙中展开。袁世凯政府任命他为驻库伦办事员，要求维护中国在外蒙古的权益，保护内地商民，并防止地方势力进一步走向分裂。陈箓到任后，并没有只满足于礼仪性的驻扎，而是从司法、税收、邮政和金融几处下手。

1915年11月，库伦设立近代司法机构，开始用较为成文的程序处理案件。此前，外蒙古地方司法长期受到宗教权威和封建贵族影响，商民尤其是内地商人常常处于弱势。陈箓还要求减少苛捐杂税，明确表示，涉及商民利益的事情，应当先行通知中国公署。

有一次，蒙古方面对税收问题提出异议，陈箓据理交涉：“保护商民，是公署的首要责任。”这句话并非空泛表态。经过交涉，人头税、房产税等部分负担被取消，内地商民在库伦的生存压力有所减轻。

邮政和货币同样是看不见的控制线。俄国电报员掌握信息渠道，许多文件需要通过俄文传递；卢布占据市场，中国货币几乎没有立足之地。陈箓推动增加中国电报人员，削减俄方人员，并引入中国银行，以张家口为资金依托，逐步扩大中国货币的使用范围。

这些措施谈不上改变大局，却是在恢复国家存在感。值得一提的是，陈箓还曾处理边境匪患，追剿受俄国势力庇护的巴布扎布部。对一个兵力有限、处处受条约约束的驻外官员而言，这种行动需要相当大的胆量。

1916年7月，民国政府册封哲布尊丹巴为“呼图克图汗”，库伦举行册封仪式。仪式本身带有强烈的政治意味：它表明中央政府仍认为外蒙古属于中国，驻库伦办事员仍代表中央行使名义上的权力。只是，名义终究不能替代军事实力。陈箓同年因病离任后，北洋政府在外蒙古的影响力很快减弱。

转折出现在俄国政局剧变之后。1917年十月革命推翻沙皇政权，俄国内战和边疆混乱使外蒙古陷入新的动荡。中国方面看到机会，1919年派徐树铮主持西北事务，并出兵库伦。经过谈判与军事压力，外蒙古上层一度取消自治安排，中国军队重新进入库伦，北洋政府甚至收回了唐努乌梁海部分行政权利。

这次恢复并不牢固。苏俄在内战结束后重新加强对蒙古的影响，外蒙古内部的亲苏力量也随之壮大。1921年，蒙古革命力量在苏俄支持下建立政权，中国军队退出后，外蒙古再次脱离中央实际控制。此后苏联长期扶植蒙古人民共和国，使其逐渐形成独立国家的政治、军事和经济体系。

1945年2月，雅尔塔会议形成有关外蒙古的安排；同年8月14日，中苏签订《中苏友好同盟条约》，中国同意外蒙古举行公民投票。10月20日，外蒙古举行公民投票。1946年1月5日，国民政府正式承认蒙古人民共和国的独立。

这一步并不是单纯由某一纸声明造成，而是多年国际力量角逐、军事控制和外交压力叠加的结果。俄国、苏联在不同历史阶段采取的手段并不完全相同，但都把蒙古视为牵制中国北方的重要地带。北洋政府曾试图用外交保留主权，也曾派陈箓整顿秩序、派徐树铮出兵恢复控制，却始终缺少支撑统一的综合国力。

陈箓后来投靠汪伪政权，成为民族罪人，这是无法回避的事实。但他在库伦任职期间所做的维护统一、保护商民和削弱俄国控制的努力，也不能因为晚节问题而一笔抹杀。历史人物有功有过，正因如此，才不能只用一个标签替代全部事实。