葛红林：以制度刚性确保经济大盘行稳致远

成都市人民政府原市长，中国市长协会原副会长葛红林在《防范地方政府换届的经济与安全风险》一文当中指出，当前正值“十五五”开局与市县政府集中换届的交会期。也是政策断裂、债务失控、投资低效、治理空转与安全失守五大风险的集中爆发期。为防范地方政府换届的经济与安全风险，关键在于用制度的刚性锁住权力的任性。具体而言，必须将“功成不必在我”的政绩观转化为刚性的规划立法、全口径债务审计、投资效率考核、责任闭环交接与安全责任追溯五大制度支柱。唯有通过制度化、法治化的交接与问责，才能确保经济大盘在人事变动中行稳致远，为中国式现代化筑牢基层基础。

当前正值“十五五”开局与市县政府集中换届的交会期。这一阶段不仅是发展的机遇窗口，更是政策断裂、债务失控、投资低效、治理空转与安全失守五大风险的集中爆发期。历史经验表明，若缺乏刚性制度约束，换届极易成为地方经济运行的“断点”而非“接力点”。本文聚焦五大风险，谈几点制度性的防范建议。

一、政策断裂风险及防范

有些新任主官为在有限任期内制造“显绩”，倾向于通过“另起炉灶”划清与前任界限，而对前任留下的旧账不理不问。“新官不理旧账”本质上是政治贴现率过高的问题。前者是“届别机会主义”，后者是“届后不理主义”，导致企业面临极高的政策不确定性，严重损害营商环境与政府公信力。比如，某上市企业与县政府签约投资超百亿元，前期政府全力支持，但随着人事调整，新班子态度转变，最终演变为政府追讨代建费、企业项目停摆的双输局面。类似地，某地因换届单方收回已出让土地，被最高法判决承担违约责任，凸显了“人走政息”的法律代价。对此，要建立防患于未然的制度。

一要立法刚性化，将主导产业目录、重大招商项目纳入人大决议或地方条例，严禁单方面行政变更。二要承诺备案追溯，对重大招商协议实行“协议+人大备案+司法公证”三轨制，建立政府履约信用档案。三要强化战略耐性考核，增加任期制GDP平均增速权重，以及“主导产业培育度”等中长期指标。

二、债务失控风险及防范

在财政分权背景下，换届前后易出现“借钱—建设—离任”的道德风险。有些离任者可能通过城投平台、PPP变相举债，将偿债压力转移给继任者；有些新任者为追求“开门红”，也可能突破债务限额。这种“击鼓传花”式积累，最终可能引发区域性财政危机。比如，某地原主要领导不顾财政承载力，通过城投公司大规模违规举债建设新区，导致债务风险爆发，工程款长期拖欠，最终被上级财政接管。某百强县因换届期违规新增隐性债务11.24亿元被财政部通报，严重透支财政可持续性。

解决上述问题，一是实施一届一本债账离任审计，建立包含法定债务、隐性债务的“全口径债务台账”，离任审计必须逐笔确认。二是实施项目现金流全生命周期评估。换届窗口期新上项目，必须通过“财政承受能力+债务风险”双论证。三是实施融资平台硬约束转型。严格执行平台市场化转型，对违规新增隐性债务实行“一案双查”。

三、投资低效风险及防范

实证研究表明，官员变更后的1～2年内，固定资产投资增速往往异常波动，但投资效率（ICOR）显著下降。有些新任官员为追求“开门红”，倾向于上马形象工程与重复建设，导致产能过剩与资源错配。比如，中西部某市新任领导为打造标志性政绩，强行上马远离主城的高铁新城，抽调财政资金与土地指标，导致原有产业园区配套停滞，新城最终因缺乏产业支撑沦为“空城”。

为防范投资低效风险，一是实施投资效率考核替代规模考核，引入“增量资本产出率（ICOR）”“亩均税收”作为核心考核指标。二是实施换届期项目负面清单，严控高耗能、高负债、低回报的“形象工程”，重大项目实行双重核准。三是平衡容错纠错与责任追溯，明确容错边界，同时对“半拉子工程”实行责任倒查。

四、治理空转风险及防范

公共选择理论指出，有些官员在换届前后存在强烈的“避险”动机。有些离任者倾向于“不求有功但求无过”，拖延重大决策；有些新任者因不熟悉情况或怕担责，也可能出现“不作为、慢作为”。这会导致审批链条断裂、项目停滞，经济运行出现“断档期”。比如，某地换届前后三个月，规划审批、土地出让等关键环节全面停滞，企业扩产项目因无法取得施工许可而延误投产窗口期，部分外资企业因行政效率骤降而重新评估投资计划，最终选择迁往邻省。这种“等待期”直接导致经济动量流失。

为防范治理空转风险，一是实行责任闭环交接制度，制定《经济责任交接管理办法》，离任者必须移交“四本账”，接任者限期确认。二是实施新官首责理旧账机制，将历史遗留问题化解率作为新班子第一年核心考核指标。三是实施大数据监测预警，监测换届期审批时效、企业信心指数，对异常波动实行“红黄牌”预警。

五、安全失守风险及防范

换届前后，分管领导调整、监管人员变动，易出现“老问题没移交、新风险没识别”的监管真空。新任领导不熟悉隐患底数，基层监管存在“等待观望”心理，导致安全检查流于形式。这种“责任悬空”往往成为重特大事故的温床。比如，某地“3·21”特别重大爆炸事故是监管断档的极致体现。事故发生在机构改革与人事调整期，暴露出监管责任悬空、隐患排查不彻底等严重问题。企业长期存在的重大风险未被及时识别整改，最终酿成惨剧，警示我们安全生产绝不能出现“责任真空”。

为防范安全失守风险，一是实施隐患清单无缝交接制度，将重大安全隐患清单纳入离任交接必交内容，接任领导须现场核查签字。二是实施监管力量动态稳定机制，换届期间，安全生产监管核心骨干原则上保持相对稳定。三是实施风险研判前置与应急备勤，新班子到任1个月内必须专题研究安全生产，实行“双领导”应急备勤。

防范地方政府换届的经济与安全风险，关键在于用制度的刚性锁住权力的任性。必须将“功成不必在我”的政绩观转化为刚性的规划立法、全口径债务审计、投资效率考核、责任闭环交接与安全责任追溯五大制度支柱。唯有通过制度化、法治化的交接与问责，才能确保经济大盘在人事变动中行稳致远，为中国式现代化筑牢基层基础。

内容来源：中国市长协会

责任编辑：韩俊禹

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