谢红星｜行政处罚认错认罚从宽的源流、现况与展望

作者简介：谢红星，江西财经大学法学院教授、博士生导师。文章来源：《法制与社会发展》2026年第5期，转自法制与社会发展公号。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。

摘要

在我国，认错认罚从宽原本是公安机关快速办理行政案件的规则，后来外溢至海关、应急、海警、证监、林业、市场监管等其他行政领域。2025年修订的《治安管理处罚法》第一次以国家法律的形式正式规定认错认罚从宽，其是新时代法治政府建设与柔性执法改革实践形成的行政法学原创性范畴。然而，《行政处罚法》的规定至今缺位，认错认罚从宽制度体系不健全，存在依据不充分、立法实践不同步、内容不完善、标准不统一等问题。宜在《行政处罚法》中明确规定认错认罚从宽，将其确定为行政处罚全域适用的一般规则，适用于所有领域、所有类型、所有阶段、所有程序的行政案件，拘束行政机关的处理决定，影响行政复议、行政诉讼的结果，从而完成认错认罚从宽的制度构造，形成统一适用标准。

引言

行政处罚认错认罚从宽，是指违反行政管理秩序的行政相对人自愿向行政机关如实陈述自己的违法行为，承认违法事实，愿意接受行政处罚，行政机关可以依法从宽处理。行政处罚认错认罚从宽是新时代法治政府建设与柔性执法改革的创新实践。2016年浙江省在公安行政领域试行认错悔改从轻处罚。2025年修订的《治安管理处罚法》第21条正式规定“认错认罚从宽”：“违反治安管理行为人自愿向公安机关如实陈述自己的违法行为，承认违法事实，愿意接受处罚的，可以依法从宽处理。”历经十余年探索与实践，认错认罚从宽终获国家层面法律的认可，成为有“小刑法”之称的重要行政法律明确规定的行政处罚适用规则。其虽然尚未获得作为“行政处罚总则”之《行政处罚法》的正式回应，效力只及于治安管理等领域，却与“过而能改，善莫大焉”的传统忠恕之道相合，且与刑事法领域的“认罪认罚从宽”相通，足以成为展现中国行政法学自主知识体系的标识性概念。如同刑法学界对认罪认罚从宽的深挖与证立，中国行政法学界同样需要对认错认罚从宽制度进行回溯、盘点，并进一步加以完善与推广，将认错认罚从宽真正证立为一种兼具思想创造力和制度生命力的行政法学原创性范畴、标识性概念。

一、源流：认错认罚从宽的衍变与法理

行政处罚的认错认罚从宽概念，启自刑事诉讼的认罪认罚从宽概念。从概念涵摄来看，认错认罚从宽与认罪认罚从宽高度相似。两者都是“既认……又认……然后可以从宽”的逻辑结构。从立法文本来看，目前规定认错认罚从宽的《治安管理处罚法》第21条与规定认罪认罚从宽的《刑事诉讼法》第15条在语句运用、行文逻辑上高度相似。《治安管理处罚法》第21条规定：“违反治安管理行为人自愿向公安机关如实陈述自己的违法行为，承认违法事实，愿意接受处罚的，可以依法从宽处理。”《刑事诉讼法》第15条规定：“犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实，愿意接受处罚的，可以依法从宽处理。”从时间轨迹来看，2014年党的十八届四中全会发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度”。2016年党中央部署在全国范围内开展认罪认罚从宽制度试点。2016年9月，浙江省公安厅印发了《浙江省公安机关行政案件快速办理工作规定（试行）》（浙公通字〔2016〕73号），其第13条规定：“适用快速办理的案件，可以根据违法行为情节轻重，以及违法嫌疑人认错悔改情形，在法律规定的量罚幅度内酌情从轻处罚。”这是全国范围内目前所知认错认罚从宽制度之滥觞。认错认罚从宽自产生至今，大致经历了三个发展阶段。

（一）公安机关试行的阶段

2016年，浙江省公安厅快速办理行政案件的试点引起了公安部的关注，获得公安部全面深化改革领导小组的肯定。2018年11月，公安部修正《公安机关办理行政案件程序规定》，在第六章新增“快速办理”一节，并在第46条规定：“对快速办理的行政案件，公安机关可以根据违法行为人认错悔改、纠正违法行为、赔偿损失以及被侵害人谅解情况等情节，依法对违法行为人从轻、减轻处罚或者不予行政处罚。”行政处罚认错认罚从宽在正式立法（规章）中得到承认，并具有全国适用的法律地位。在公安部2018年修正《公安机关办理行政案件程序规定》后，各地公安机关随之出台更加细化的操作层面的规定，同样对认错认罚从宽作出明确规定。例如，2019年《浙江省公安机关行政案件快速办理工作规定》（浙公通字〔2019〕49号）第13条规定：“快速办理行政案件违法行为人认错悔改的，公安机关应当在法律法规规定的量罚幅度内酌情从轻处理。违法行为人同时有从轻、减轻或者从重处罚情节的，在适用从轻、减轻或从重处罚情节后，在相应的量罚幅度内酌情从轻处理。符合不予处罚条件的，依法不予处罚。”2019年《广东省公安机关行政案件快速办理工作规定(试行)》（粤公规〔2019〕7号）第13条规定：“对快速办理的行政案件，公安机关可以根据违法行为人认错悔改、纠正违法行为、赔偿损失以及被侵害人谅解情况等情节，依法对违法行为人从轻、减轻处罚或者不予行政处罚。”

2020年8月，公安部再次修正《公安机关办理行政案件程序规定》，认错认罚从宽的规定维持不变，继续作为公安机关快速办理行政案件的规则性要求。公安机关试行认错认罚从宽的目的在于解决公安行政案件办理中案多人少的现实难题，体现行政效能原则。正因如此，认错认罚从宽在公安行政领域始终与快速办理程序如影随形，更多作为快速办理程序的一项裁量规则而出现。

（二）其他部门行政领域拓展适用的阶段

随着认错认罚从宽成为全国范围内公安机关快速办理行政案件的一项正式规则，其适用范围进一步从治安管理外溢至海关、应急、海警、证监、林业、市场监管等其他部门行政领域。例如，在海关行政领域，2021年《海关办理行政处罚案件程序规定》第58条第2款规定：“当事人积极配合海关调查且认错认罚的或者违法行为危害后果较轻的，可以从轻或者减轻处罚。”在应急管理领域，2021年《消防救援机构办理行政案件程序规定》第79条规定：“对快速办理的行政处罚案件，消防救援机构可以根据当事人认错悔改、积极主动改正违法行为等情节，依法对当事人从轻、减轻处罚或者不予行政处罚。”在海警行政领域，2024年《海警机构行政执法程序规定》第189条第1款规定：“对快速办理的行政案件，海警机构可以根据当事人认错悔改、纠正违法行为、赔偿损失以及被侵害人谅解情况等情节，依法对当事人从轻、减轻处罚或者不予行政处罚。”在证券监管领域，2024年《中国证监会行政处罚裁量基本规则》第10条第2款规定：“有下列情形之一的，可以从轻处罚：……（五）对违法事实没有异议，签署认错认罚具结书。”在林业管理领域，2023年《江西省森林督查办法》（赣林规〔2023〕5号）第21条第2款规定：“行为人系初次违法，认错认罚，积极通过补种树木、恢复植被和林业生产条件、积极履行生态环境损害赔偿责任等方式修复生态环境的，林业主管部门或有处罚权限的乡级人民政府可以依法将其作为从轻、减轻或者免于处理的情节。”在市场监管领域，2023年陕西省《商洛市市场监督管理局轻微违法行为“免罚轻罚”“认错认罚从宽”实施办法（试行）》（商市监发〔2023〕190号）规定：“行政处罚中，当事人主动如实陈述违法事实并及时改正，对查明认定的事实没有异议，主动提供相关证据，自愿接受处罚，并承诺守法经营，可以适用‘认错认罚从宽’办法，从轻或减轻处罚。”2025年9月，商洛市市场监管局又印发《商洛市市场监管领域行政处罚认错认罚从宽实施办法》（商市监发〔2025〕84号），其规定：“认错认罚从宽办法贯穿于行政处罚全过程，适用所有市场监管领域行政处罚案件。”

从规范文本来看，《消防救援机构办理行政案件程序规定》《海警机构行政执法程序规定》关于认错认罚从宽的规定基本和《公安机关办理行政案件程序规定》中相关规定相同。其他规范性文件关于认错认罚从宽的规定则明显不同于《公安机关办理行政案件程序规定》中相关规定，更像是扩张性援用了《行政处罚法》第32条“主动消除或者减轻违法行为危害后果”“主动供述行政机关尚未掌握的违法行为”“配合行政机关查处违法行为有立功表现”等应当从轻或减轻处罚的规定，也未限制只能在快速办理程序中适用。可见，除海警、应急行政领域外，其他行政领域的认错认罚从宽不仅是对治安管理领域认错认罚从宽制度的回应，也是在刑事诉讼中认罪认罚从宽制度的影响下，依据《行政处罚法》相关规定进行的制度实践拓展。在拓展适用阶段，认错认罚从宽不局限于适用快速办理程序的行政案件，而是经常超出快速办理程序的范围而适用，成为多个行政领域执法机关处理一般行政案件的裁量规则。这不仅体现了行政效能原则，也反映了“能从宽则从宽”的包容审慎理念。

（三）正式上升为国家法律的阶段

2021年修订的《行政处罚法》并未直接纳入“认错认罚从宽”，原因应当是立法时机不成熟。在过罚相当已经得到进一步细化，且处罚程序已经新增应急处罚程序和非现场处罚程序的情形下，若再将快速办理程序以及认错认罚从宽纳入修订，立法机关或许认为过于“冒进”。然而，在《行政处罚法》第32条规定的应当从轻或减轻处罚的情形中，不少内容与“认错认罚从宽”在一定程度上具有相通之处。诸如“主动消除或者减轻违法行为危害后果”“主动供述行政机关尚未掌握的违法行为”“配合行政机关查处违法行为”等应当从轻或减轻处罚的规定，未尝不能被视为广义“认错认罚从宽”的具体展现。一直到2025年修订的《治安管理处罚法》，认错认罚从宽上升为国家法律明确规定的行政处罚裁量规则，正式具备国家法律依据。总体而言，当前认错认罚从宽不只适用于治安管理行政领域，而且扩展适用至其他部门行政领域；其不再只是少数地方的探索试点，而是在全国范围内推广实施；其不再附属于快速办理程序而适用，而是逐渐独立成为行政处罚适用的一项重要规则。

（四）认错认罚从宽生成的法理逻辑

认错认罚从宽从地方试点扩散至全国、从治安管理外溢至其他行政领域、从规章以下规范性文件晋阶为国家法律，逐步成长为行政法上的重要制度。如果说法律制度的成长既是“在给定社会条件下，针对共同体或组织机构的某一常规性问题而实际采取的功能性应对措施之集合”，也是各种价值观、文化复杂作用的结果，那么，推动认错认罚从宽产生、扩散、外溢、晋阶的动力和法理是什么呢？

1. 认错认罚从宽推动实现执法和解，提升行政效能

行政执法和解是行政和解的一种，是指在行政执法过程中，行政主体与相对人在自愿合法的基础上，双方自行或在第三方调解下，针对行政争议进行协商，达成合意，从而有效解决争端的行政模式。行政执法和解既可以发生在违法事实或法律状态不确定、难以查明之时，也可以发生在违法事实、法律状态已经查明或容易查清的情况下。和解的方式既可以采取签订和解协议的双方行为，也可以沿用执法机关单方行为的形式。如果“行政主体在作出这些行政行为之前，已与行政利害关系人进行了充分的协商和沟通，并就行政行为的实质内容达成了共识”，则此种承载执法机关与行政相对人通过协商达成合意的单方行为，仍可被视为一种行政执法和解。

认错认罚从宽正是表现为执法机关单方决定的行政执法和解：在行政处罚的实施过程中，执法机关与违反行政管理秩序的行政相对人经过正式或非正式的协商，达成一方认错认罚、另一方依法酌情从宽处理之合意并付诸实施，以从轻、减轻或不予处罚之单方决定的形式，推动执法机关与行政相对人实现和解，使执法决定获得行政相对人的理解与配合，降低执法决定的执行成本，预防和减少行政争讼，节约社会资源。“执法和解的运行机理在于，面对执法困难、执法纠纷等影响执法顺利开展的情况，由执法主体以适度的执法退让（如停职调查、减免处罚、不予强制执行等），促成相对人及时停止和纠正违法、尽力补救违法侵害后果的积极行动，以此化解执法困境，消弭执法纠纷，从而低成本、高效率地实现执法目的。”认错认罚从宽作为行政执法和解之展现，既深得“和为贵”之传统文化精髓，也有助于行政效能之提升。在实践中，认错认罚从宽产生的最初目的也是解决公安行政案件办理中案多人少的问题，提升公安机关办理行政案件的效率，正因如此，认错认罚从宽产生之初便与行政案件快速办理程序紧密相连。直至现在，《公安机关办理行政案件程序规定》仍将认错认罚从宽规定在“快速办理”一节，主要作为快速办理的行政案件的处罚适用规则。

2. 认错认罚从宽契合忠恕之道，助推包容审慎执法

忠恕是儒家一贯之道，也是传承至今并不断获得生命力的优秀传统文化。忠道体现“兼济天下”的责任意识，要求个体以恭谨诚信的态度和精神积极成就自我及他者，做到“己欲立而立人，己欲达而达人”。恕道要求个体应充分理解他者的感受，顾及他者的利益和需要，尊重他者的主张与选择，“‘恕’要求我们首先承认他者存在的合理性，承认事物的丰富多样性，而不是强求一致、整齐划一，它内含的是一种包容意识和宽恕的情怀”。在法治场域，忠要求执法司法官员在处理案件时严格遵守法律，不偏不倚、公正行事；恕要求执法司法官员对当事人人道相待，不严苛霸道、挑剔刁难，以包容审慎、宽容克制的心态行使法定权力，尽力维护当事人合法权益。在我国刑事司法领域，认罪认罚从宽承载现代司法之宽容精神，彰显“过而能改，善莫大焉”“君子不为已甚”的忠恕之道与人文关怀。与严重危害社会的犯罪行为相比，违反行政管理秩序行为对法益的侵害远不如犯罪行为对法益的侵害严重，同时，行政违法多为伦理恶属性不明显的行政犯，当事人有时很难基于日常生活知识产生行政违法侵害法益的认识，而是必须通过对具体禁止性规范的学习才能获得这种知识和认知，但现代社会的行政立法高度分散，体量庞大，普通人很难全面知晓和掌握，对其中伦理恶属性不明显的禁止性规范，因“不可避免的禁止错误”而误触法网的可能性是存在的。由此，给予当事人认错、改错进而从宽处理的机会也是应当的。

行政执法包容审慎，是指“行政机关对市场主体的经营行为持包容和审慎的态度，包容市场主体的轻微违法行为，审慎采取执法手段，避免因过度执法、粗暴执法干扰和破坏市场主体的正常经营”，尤其在行政处罚的实施上，“对‘违法性较弱，违法情节比较轻微，没有造成危害后果，且当事人及时改正’的破坏行政管理秩序的行为，不必一律给予行政处罚，尽量不予行政处罚”，能不罚则不罚，能轻罚则轻罚。对执法机关来说，包容体现一种不为已甚的容忍心态，即对当事人不求全责备，承认任何人都可能犯错，并不因为当事人犯错而全盘否定。审慎则要求执法机关在依法行政的前提下恪守本分、自我约束，节制和慎用执法权力，遏制恣意介入与干预的冲动，不得任意扩展行政执法的边界和宽度，尤其要节制和慎用行政处罚。近年来，行政机关“小错即罚”案件屡屡出现。湖南人肖新良因一句十二字的网络评论被行政拘留五日，甘肃一家长因质疑校服质量被行政拘留，之前也发生过“拍黄瓜案”“芹菜案”“巴黎贝甜案”等“小过重罚”案件。公众由此质疑执法人员机械理解法条文本，未能深入考量立法精神和案件具体情境，甚至缺乏生活常识和基本的同情心、同理心。“我们并非生活在一个非黑即白、可为规则所全然囊括的世界。世事纷杂，人情冷暖，是每一个人需要面对的，立法者、执法者和司法者均不例外。”在坚持依法行政的前提下，执法机关应充分考量当事人违反行政管理秩序的具体情境，允许当事人认错，认可当事人改错，并将当事人认错、改错纳入是否从宽处理的裁量情节，尽可能对当事人从轻、减轻或不予处罚，祛除“法律人本无情”的职业冷漠，进一步塑造富有同情心、同理心和人性关怀的包容审慎执法。

综上，认错认罚从宽契合忠恕之道，深得“和为贵”的传统文化精髓，有助于推进包容审慎执法，推动执法机关与行政相对人实现和解，发挥提升行政效能、优化营商环境的重要功能，具备解决行政争讼实质化解难、涉企行政执法过严过重等法治问题的现实功用。

二、现况：认错认罚从宽的抵牾与窒碍

在《治安管理处罚法》增加认错认罚从宽规定后，包含法律、规章、规范性文件在内的认错认罚从宽制度体系已初具雏形。然而，由于缺乏《行政处罚法》的统领性规定，因此，当前各领域、各层次的行政单行法关于认错认罚从宽的规定不完全一致，认错认罚从宽制度体系并不稳固，存在抵牾。在实践中，认错认罚案件处理结果参差不齐，认错认罚后不一定能从宽处理，不容易获得从宽处理，这使得认错认罚从宽制度的实施存在窒碍。

（一）《行政处罚法》规定的缺位

作为“行政处罚总则”的《行政处罚法》仍未直接、明确规定认错认罚从宽。《治安管理处罚法》虽然属于国家法律，与《行政处罚法》处于同一位阶，但从内容上看，其只是行政单行法，并非行政处罚的基础性法律，效力只适用于治安管理领域，其第21条关于认错认罚从宽的规定，不能作为行政处罚全域适用的一般规则。同理，海关、应急、海警、证监、林业、市场监管等其他领域规章和规范性文件关于认错认罚从宽的规定，也只能适用于相关行政领域。如果是由地方行政机关制定的规范性文件，其甚至只能在制定机关的职权管辖区域内适用。《行政处罚法》“属于基本法律，而且是覆盖所有行政处罚领域，跨越行政处罚的设定与实施的基础性法律”，只有《行政处罚法》才是行政处罚的基础性法律，才可以规定行政处罚全域适用的一般规则。然而，《行政处罚法》第32条规定的应当从轻或者减轻处罚之“主动消除或者减轻违法行为危害后果”“主动供述行政机关尚未掌握的违法行为”“配合行政机关查处违法行为有立功表现”等情形，虽然内在潜含“认错认罚”之义，但毋庸置疑，“认错认罚”之外延远不止《行政处罚法》第32条规定的三种情形。基于此，将《行政处罚法》第32条作为认错认罚从宽的一般法，依据并不充分。

《行政处罚法》既然是行政处罚的基础性法律，那么认错认罚从宽作为一项重要的行政处罚适用规则，理应由《行政处罚法》规定。《行政处罚法》之外的行政单行法若要规定认错认罚从宽，理应有《行政处罚法》上的明确依据。“非基础性的法律规范必须依据、渊源于基础性的法律规范，不得与基础性的法律规范相冲突。《行政处罚法》属于行政处罚领域的基础性法律，《行政处罚法》以外单行法律中有关行政处罚的规定，都必须以《行政处罚法》为依据，不得和《行政处罚法》相冲突，除非法律另有‘例外’规定。”如果《行政处罚法》不作明确规定，那么包括《治安管理处罚法》在内的行政单行法规定认错认罚从宽至少在制定依据上不够充分。同时，由于缺乏《行政处罚法》上的一般规定，所以，当前认错认罚从宽的适用呈现出“条块分割”的局面：《治安管理处罚法》《公安机关办理行政案件程序规定》中认错认罚从宽的规定只适用于全国公安机关办理治安管理处罚等行政案件，《消防救援机构办理行政案件程序规定》《海警机构行政执法程序规定》《海关办理行政处罚案件程序规定》《中国证监会行政处罚裁量基本规则》等文件中认错认罚从宽的规定分别只适用于全国消防机构、海警机构、海关、证券管理机构办理行政处罚案件，像《江西省森林督查办法》《商洛市市场监管领域行政处罚认错认罚从宽实施办法》等地方规范性文件中认错认罚从宽的规定更是只能适用于江西省森林执法或商洛市市场监管执法领域。《行政处罚法》规定至今缺位，意味着目前不存在统一适用于全国以及所有部门行政领域的认错认罚从宽规则。

（二）行政单行法的规定不一

1. 在一般规则还是附属规则上规定不一

认错认罚从宽起初是作为公安机关快速办理行政案件程序的附属规则而出现的。在早期，2016年《浙江省公安机关行政案件快速办理工作规定（试行）》第13条清楚规定：“适用快速办理的案件，可以根据违法行为情节轻重，以及违法嫌疑人认错悔改情形，在法律规定的量罚幅度内酌情从轻处罚。”之后，2018年《公安机关办理行政案件程序规定》也是明确将认错认罚从宽的规定放在新增的“快速办理”一节。时至今日，公安部和各地公安机关的“办理行政案件程序规定”仍然将认错认罚从宽放在快速办理程序中规定，将其作为快速办理行政案件过程中的一项处罚裁量规则，并影响消防、海警等行政领域的认错认罚从宽规定。然而，海关、证券管理、森林执法、市场监管等与公安机关业务联系不强的行政机关一开始就不是将认错认罚从宽作为快速办理程序的附属规则，而是作为本行政领域适用行政处罚的一般裁量规则。例如，《海关办理行政处罚案件程序规定》在第58条第2款规定认错认罚从宽，该条款被置于第四章“行政处理决定”第一节“行政处罚的适用”，与其他海关行政处罚适用的一般规则同列。在《中国证监会行政处罚裁量基本规则》中，认错认罚从宽本就是作为证券行政处罚裁量的基本规则而规定的。《江西省森林督查办法》关于认错认罚从宽的规定在第五章“问题整改”第21条，该章主要规定违法行为破坏森林资源的法律责任，其中包括适用行政处罚。在《商洛市市场监管领域行政处罚认错认罚从宽实施办法》中，认错认罚从宽是适用于商洛市市场监管领域所有行政处罚案件的一般规则。如果作为行政案件快速办理程序的附属规则，认错认罚从宽只能在快速办理行政案件过程中附带适用；如果作为行政处罚的一般规则，认错认罚从宽则可以独立适用于各种程序的行政处罚案件。在认错认罚从宽是作为附属规则还是作为一般规则这一问题上，公安机关（含与公安机关业务联系强的行政机关）与海关、市场监管等其他行政机关规定不一，呈现出一种“双轨制”的面貌。

2025年修订的《治安管理处罚法》第21条规定认错认罚从宽制度，该条在《治安管理处罚法》第二章“处罚的种类与适用”中，且《治安管理处罚法》没有明确规定快速办理程序。这意味着，在《治安管理处罚法》中，认错认罚从宽不再是附属规则，而是独立适用的处罚裁量规则。由于《治安管理处罚法》是治安管理领域的国家法律，位阶高，因此，其中认错认罚从宽的规定适用于所有治安管理处罚案件，同时也约束公安机关等行政机关根据《治安管理处罚法》制定的规章、规范性文件，例如《公安机关办理行政案件程序规定》和《海警机构行政执法程序规定》。关于认错认罚从宽是一般规则还是附属规则，规定上的“双轨制”有望终结，但截至目前，《公安机关办理行政案件程序规定》等有效规章中认错认罚从宽附属于快速办理程序的规定仍未修改，“双轨制”形式上仍暂时保留。

2. 在是否限定适用上规定不一

在《公安机关办理行政案件程序规定》等立法中，认错认罚从宽是快速办理程序的附属规则，只能适用于快速办理的行政处罚案件。依据《公安机关办理行政案件程序规定》，违法嫌疑人系盲、聋、哑人，未成年人或者疑似精神病人的行政案件，依法应当适用听证程序的行政案件，可能作出十日以上行政拘留处罚的行政案件，以及适用简易程序的行政案件，不适用快速办理。换言之，在作为快速办理程序附属规则的情形下，认错认罚从宽的适用范围被限定在一定范围内。相比之下，《海关办理行政处罚案件程序规定》《中国证监会行政处罚裁量基本规则》《江西省森林督查办法》等规范性文件将认错认罚从宽设定为处罚裁量一般规则的规章，一般不限定认错认罚从宽的适用范围，因此，认错认罚从宽适用于所有相关领域的行政处罚案件。当然，也有例外限定的情形。例如，在《商洛市市场监管领域行政处罚认错认罚从宽实施办法》中，认错认罚从宽显然被规定为处罚裁量的一般规则，而且该办法也规定“认错认罚从宽办法贯穿于行政处罚全过程，适用所有市场监管领域行政处罚案件”。然而，该办法又规定：“有下列情形之一的，不适用认错认罚从宽办法。（一）违法行为造成他人人身伤亡或者重大财产损失等严重危害后果的；（二）在发生自然灾害、事故灾难、公共卫生或者社会安全事件期间实施违法行为的；（三）教唆、胁迫、诱骗他人实施违法行为的；（四）因同一性质的违法行为受过刑事处罚，或者一年内因同一性质的违法行为受过行政处罚的；（五）阻碍或者拒不配合行政执法人员依法执行职务或者对行政执法人员打击报复的；（六）隐藏、转移、变卖、损毁市场监管部门依法查封、扣押的财物或者先行登记保存的证据的；（七）伪造、隐匿、毁灭证据的；（八）其他依法应当从重给予行政处罚的，包括法律、法规、规章规定的从重处罚的情形。”

2025年修订的《治安管理处罚法》取消认错认罚从宽只能适用于快速办理程序的限制，由此，《公安机关办理行政案件程序规定》等规章与规范性文件对认错认罚从宽的限定适用也将被解除，认错认罚从宽有望从限定适用全面转向不限定适用。然而，《治安管理处罚法》的规定无法约束治安管理领域之外的规章和规范性文件，既不能使《商洛市市场监管领域行政处罚认错认罚从宽实施办法》等规范性文件对认错认罚从宽适用限制自行失效，也不能禁止将来公安机关之外的其他行政机关再出台新的限制认错认罚从宽适用的规定。认错认罚从宽限定适用和不限定适用并列的不一致状况仍未消除。

3. 在认错认罚是从宽的充分条件还是必要条件上规定不一

2025年修订的《治安管理处罚法》规定表明，认错认罚单独构成从宽处理的裁量情节，是从宽处理的充分条件，即只要认错认罚，不需要同时具备其他情节，就可以从宽处理。然而，在《公安机关办理行政案件程序规定》和海关、应急管理、林业管理、市场监管等领域的认错认罚从宽规定中，认错认罚经常必须同时与纠正违法行为、赔偿损失、被侵害人谅解、配合调查乃至初次违法、后果轻微等情节结合起来，违法行为才可以获得从宽处理。例如，在《公安机关办理行政案件程序规定》中，执法机关需要综合“违法行为人认错悔改、纠正违法行为、赔偿损失以及被侵害人谅解情况等情节”，依法裁量对违法行为人从轻、减轻处罚或者不予行政处罚。在《海关办理行政处罚案件程序规定》中，当事人必须同时具备“积极配合海关调查”“认错认罚”，才可以从轻或减轻处罚。在《消防救援机构办理行政案件程序规定》中，执法机关基于“当事人认错悔改、积极主动改正违法行为”等情节，依法裁量对当事人从轻、减轻处罚或者不予行政处罚。《江西省森林督查办法》规定，当事人同时具备“初次违法”“认错认罚”“积极修复生态环境”情节，执法机关才可以从轻、减轻或者免于处理。《商洛市市场监管领域行政处罚认错认罚从宽实施办法》规定：当事人没有法定从轻、减轻或从重情形，但认错认罚的，可从轻处罚；当事人有法定从轻情形并认错认罚的，可从轻处罚；当事人有法定减轻情形并认错认罚的，可减轻处罚。这表明，认错认罚可以单独构成从轻处罚的情节，但不能直接成为减轻处罚的情节，必须同时具备法定减轻情形，才可以减轻处罚。总之，在当前大部分认错认罚从宽规定中，认错认罚只是可以从宽的裁量情节之一，充其量是必要条件，既非独立条件，也非充分条件。只有在极少数规定中，认错认罚才被规定为从宽处理的独立裁量情节和充分条件。《治安管理处罚法》作为目前关于认错认罚从宽的最高位阶的立法，其将认错认罚规定为从宽处理之独立裁量情节和充分条件的做法，能否带动其他领域认错认罚从宽规定跟进修改，将认错认罚由从宽之必要条件变为充分条件，尚未可知。

（三）认错认罚从宽的实施：认错认罚易从宽难

在法学领域，实证研究方法“填补了理论与实践之间原本难以弥合的罅隙，使立足于现实的理论更具解释力和指导力”。2025年9月28日，笔者通过在“北大法宝法律数据库”的“行政执法”栏目输入“认错认罚”，进行全文检索，获得行政处罚案件14468个。其中，公安行政处罚案件11985个，其他领域行政处罚案件2483个。同时间，笔者通过在“中国市场监管行政处罚文书网”的“高级检索”栏目输入“认错认罚”，进行全文检索，搜到616篇行政处罚文书。实证结果显示，认错认罚案件包括但不限于治安管理行政处罚案件、生态环保行政处罚案件、招标采购行政处罚案件、交通运输行政处罚案件、市场监管行政处罚案件、农林渔牧行政处罚案件、海关行政处罚案件、土地城建行政处罚案件、司法行政处罚案件、文化旅游行政处罚案件、医疗行政处罚案件、水利行政处罚案件、证券期货行政处罚案件。从涉及领域来看，这已然超出认错认罚从宽规范的覆盖范围。从“认错认罚”的检索结果来看，行政机关在执法实践中期待和欢迎行政相对人认错认罚，但能否从宽、如何从宽，则要另当别论。

1. 认错认罚未必从宽

实证结果显示，认错认罚案件的处理结果包括：一是认错认罚后从轻处罚。例如，在“台州春莱健康产业有限责任公司虚假商业宣传案”中，鉴于当事人“如实陈述违法事实并主动提供证据材料，配合执法机关开展调查，案发后主动提出认错认罚，签写自愿认罚承诺书，会按时缴纳罚款，保证后期会以正规方式开展经营”，执法机关决定对当事人虚假商业宣传等违法行为从轻处罚。二是认错认罚后减轻处罚。例如，在“台州市黄岩澄妈电子商务商行销售未取得药品批准证明文件进口药品案”中，鉴于当事人“案发后积极配合调查，主动交待，及时停止违法行为，认错认罚，积极消除危害后果，涉案药品系外用药，风险性较低且数量较少”，执法机关决定对当事人销售未取得药品批准证明文件的进口药品行为减轻处罚。三是认错认罚后不予处罚。例如，在“吉林省源兴堂中药材经销行使用未按规定申请检定电子秤案”中，鉴于当事人“认错认罚态度诚恳，办案全程积极配合、主动提供相关证据材料且使用未按规定申请检定的电子秤时间短、初次违法并能根据执法人员下达的责令改正通知之要求，立即停止使用未按规定申请检定的电子秤”，执法机关决定对当事人使用未按规定申请检定电子秤的违法行为不予处罚。四是认错认罚后实施一般处罚。例如，在“浙江亚宇防水材料有限公司生产不符合国家标准的弹性体改性沥青防水卷材案”中，执法机关认为，当事人虽然“认错认罚态度较好，已积极开展整改，违法行为轻微，社会危害性较小，且案发后积极配合调查并主动提供证据材料”，可以依法从轻或减轻处罚，但鉴于当事人“在一年内已经因生产弹性体改性沥青防水卷材经抽检不合格受到过行政处罚”，同时符合从重行政处罚情形，综合考量后，决定对当事人实施一般行政处罚，未从宽处罚。五是认错认罚后实施从重处罚。例如，在“阜南喜盛调料部经营标注虚假生产日期的食品案”中，执法机关认为，当事人虽然“在查处期间积极配合、主动提供篡改工具，陈述违法事实”，“初次违法，涉案产品货值金额不大”，“取证期间积极配合调查，表态愿认错认罚”，具备从轻、减轻处罚的情节，但由于当事人篡改食品生产日期的违法行为“持续时间长，次数多，产品种类多，具有主观故意，非法谋取不正当利益”，严重危及食品安全，仍决定对当事人予以从重处罚。

从处理结果来看，实践中认错认罚案件的“从宽”涵盖从轻处罚、减轻处罚以及不予处罚，但也有部分案件的当事人在认错认罚后仍未得到“从宽”甚至受到从重处罚。究其缘由，行政机关认为，认错认罚是处罚的裁量情节之一，但并非全部，因此必须综合违法事实、性质、情节、危害后果、主观恶性、认错认罚、立功表现等因素进行通盘考量，然后决定对认错认罚的行政相对人是从轻、减轻、不予处罚，还是给予不从宽的一般处罚甚至从重处罚。比如，违法行为具备从轻情节或虽不具备从轻情节但也无从重情节，行政相对人认错认罚的，裁量给予从轻处罚；违法行为具备从轻或减轻情节、又无从重情节，行政相对人认错认罚的，裁量给予减轻处罚；违法行为属于“首违可以不罚”，行政相对人认错认罚的，裁量不予处罚；违法行为存在从重情节，即使存在从轻情节、且行政相对人认错认罚的，仍综合裁量给予一般处罚；违法行为情节特别严重、危害性大，即使具备从轻、减轻情节，且行政相对人认错认罚的，仍综合裁量给予从重处罚。

2. 认错认罚从宽实践中被限制适用

第一，认错认罚获从宽处理的案件基本上都是情节轻微的案件，适用范围受限。在治安管理处罚案件中，认错认罚后获得从宽处理的案件主要涉及为电信网络诈骗活动提供帮助、殴打他人、偷拍、未依法报告承租人流动人口登记信息、饲养动物干扰正常生活、打牌赌博、盗窃财物等轻微违法行为。在其他行政领域，认错认罚后从宽处理的主要也是情节相对轻微的行政案件。相反，如果违法情节相对严重、需要从重处罚，或者涉及的就是严重违法行为，即使当事人认错认罚，也不容易获得从宽处理。

第二，认错认罚案件的“从宽”处理主要是从轻处罚，处理方式受限。减轻处罚相对较少，不予处罚更属个别，这种情形从侧面印证了行政机关对超越具体处罚条款、降低处罚幅度的谨慎，“即使合法合理、事实依据和法律依据充分，不予处罚或减轻处罚的决定也比‘能处罚则处罚’风险更大，耗费的时间精力和行政成本更多”。尤其是认错认罚从宽尚未成为《行政处罚法》明确规定的处罚适用一般规则，在依法行政、处罚法定的一贯严格羁束下，执法机关的顾虑和审慎并非没有理由。

第三，“认错认罚”很少独立构成“从宽”的理由和依据，实际效力受限。极少有执法机关把认错认罚作为从宽处理的唯一理由，多数都将“认错认罚”与“积极配合调查”“如实陈述违法事实”“主动提供证据材料”“首次违法”“有效消除危害后果”“危害后果轻微”等并列，共同作为从宽处理的理由。这固然是因为在多数执法场景中，行政机关缺乏认错认罚从宽的直接、明确法律依据，认错认罚作为酌定而非法定的从宽情形，不宜成为从宽处理的唯一以及主要理由。然而，即使在有法律规范直接明确规定认错认罚从宽的领域和场景，执法机关仍不倾向于单独适用认错认罚从宽的规定，不将认错认罚作为从宽处理的唯一以及主要依据。这更足以说明行政机关对从宽处理的审慎，即便认错认罚从宽有依据，作出从宽处理也要“堆积”尽可能多的依据和理由，以支撑从宽处理决定的合法性，应对可能的复议、诉讼和督察检查。

综上，在规范上，认错认罚从宽在《行政处罚法》上的规定至今缺位，同时各层次、各领域行政单行法规定不一。在实践中，认错认罚案件涉及的领域远远超出认错认罚从宽规范的覆盖面，但认错认罚从宽的适用实际上被限定在情节轻微的行政案件，行政机关对行政相对人认错认罚后是否从宽处理、作何种从宽处理以及如何决定从宽处理保持相当的审慎与克制。易言之，行政机关希望行政相对人认错认罚，但不轻易从宽处理。

三、展望：认错认罚从宽的推广与适用

认错认罚从宽源于我国行政法治实践的自主创造，具有重要的法治价值和功用。然而，由于制度体系不健全、立法与实践不同步，当前全面推广与适用认错认罚从宽的依据不充分、内容不完善、标准不统一，因此需要在《行政处罚法》中明确规定认错认罚从宽，从制度上正式完成对认错认罚从宽的构造，形成适用认错认罚从宽的统一标准。

（一）《行政处罚法》正式规定认错认罚从宽

认错认罚从宽要成为行政处罚适用的一般规则，就需要在《行政处罚法》中作明确规定。只有《行政处罚法》明确规定，认错认罚从宽的适用才有充分的法律依据，才能超越部门行政的疆界，在行政处罚全域适用，才能将认错认罚从宽构造成行政处罚上的正式制度，才能产生更广泛的影响，发挥更大的功用。鉴于认错认罚从宽是关于行政处罚适用的规则，而且作为从宽处罚情形出现，建议将认错认罚从宽规定在《行政处罚法》从轻、减轻与不予处罚条款之后，即在《行政处罚法》第四章“行政处罚的管辖与适用”第33条后新增一条：“违反行政管理秩序的公民、法人、其他组织自愿向行政机关如实陈述自己的违法行为，承认违法事实，愿意接受处罚的，可以依法从宽处理。”这种修订明确规定认错认罚从宽作为行政处罚适用的一般规则，正式认可认错认罚从宽是行政处罚实施的重要制度，能够从根本上改变《行政处罚法》规定缺位的局面。《行政处罚法》在规定认错认罚从宽后，其条款对法律、规章、规范性文件中现有的认错认罚从宽规定会产生约束力，现有规定之间的抵牾与窒碍有望通过进一步的修法得到缓解。

规定认错认罚从宽是对《行政处罚法》从宽处罚规范的完善。从宽处罚包括从轻、减轻与不予处罚。《行政处罚法》从宽处罚规范以规定应当从轻、减轻与不予处罚的“应当式”规范为主。其中，规定应当从轻、减轻处罚的规范有5款（不含兜底条款），规定应当不予处罚的规范有4款。相比之下，规定可以从轻、减轻处罚的规范仅1款，即第31条后半部分“尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人、智力残疾人有违法行为的，可以从轻或者减轻行政处罚”。规定可以不予处罚的规范只有第33条第1款“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”。《行政处罚法》中“可以式”从宽处罚规范严重欠缺，不利于行政机关“能不罚则不罚，能轻罚则轻罚”，同时使得“过罚相当原则的适用缺乏必要的基本规则约束”。虽然诸多规范性文件新增了许多可以从轻、减轻处罚的规范，但上位法依据欠缺以及内容的不统一导致从宽处罚规范适用的公正性难以保证，进而引发“选择性从宽”的质疑。认错认罚从宽规定应当通过概括式条款，使用“认错认罚”“可以”等相对抽象之法律概念，在授予行政机关较大裁量权的同时，大幅扩张从轻、减轻、不予处罚的适用，充实《行政处罚法》从宽处罚规范。这有利于行政机关更好结合具体案情，依法行使裁量权，实现个案公正。

（二）明确认错认罚从宽的制度内涵

行政法学界尚未就认错认罚从宽的制度内涵展开深入探讨。在推动《行政处罚法》正式规定认错认罚从宽的同时，需要参考刑法上认罪认罚从宽的法定涵义，立足行政处罚的实施、适用与决定过程，剖析“认错”“认罚”“从宽”等关键概念，准确把握认错认罚从宽的内涵，为统一适用标准奠定基础。

一是“认错”。刑法上认罪认罚从宽之“认罪”，是指“犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，对指控的犯罪事实没有异议”。其包括两方面内容：一是犯罪嫌疑人、被告人积极配合调查，不掩盖自己的犯罪事实；二是犯罪嫌疑人、被告人同意司法机关对自己犯罪事实的指控。认错认罚从宽之“认错”，则是“违反行政管理秩序的公民、法人、其他组织自愿向行政机关如实陈述自己的违法行为，承认违法事实”，同样应当包括两方面内容：一是行政相对人积极配合行政机关调查，主动提供相关证据材料，承认自己做过的事，认可行政机关关于案件事实的最终调查结果；二是行政相对人承认自己的行为违反行政管理秩序，触犯法律、法规、规章的禁止性条款，至少在形式上违法。在日常生活中，当我们说一个人有错的时候，并不是说这个人主观上有过错，而是说这个人干了坏事、错事，应该被谴责；当我们说一个人认错的时候，也不是说这个人承认自己主观上的过错，而是说这个人承认自己干了坏事、错事，有错在先。基于此，认错认罚从宽之“错”，非指主观过错，而应该是对违反行政管理秩序事实存在且行政相对人行为初步具备形式违法性之状态的总体描述。“认错”则应当是行政相对人对自己“不服管”（不服从行政机关依法管理，破坏行政管理秩序）、“犯国法”（触犯法律、法规、规章的禁止性条款）自我谴责的通俗性表达。

二是“认罚”。刑法上认罪认罚从宽之“认罚”，指“犯罪嫌疑人、被告人真诚悔罪，愿意接受处罚”，在侦查阶段表现为“表示愿意接受处罚”，在审查起诉阶段表现为“接受人民检察院拟作出的起诉或不起诉决定，认可人民检察院的量刑建议，签署认罪认罚具结书”，在审判阶段表现为“当庭确认自愿签署具结书，愿意接受刑罚处罚”。行政处罚的程序和过程不如司法定罪量刑程序那么复杂，行政机关自始至终主导行政处罚程序。诸如调查、拟决定、审核、作出最终决定等环节皆由行政机关自己完成，处理决定由行政机关独立作出，基本不存在其他机关提出量罚建议而由行政机关决定是否采纳的过程。故此，认错认罚从宽之“认罚”，只有“愿意接受处罚”一层含义，即行政相对人表示愿意接受行政机关可能实施的处罚。“认罚”意味着行政相对人不仅认识到自己的行为违反行政管理秩序，触犯法律、法规、规章的禁止性条款，而且认为自己的行为应当受到责罚。用应受行政处罚行为成立要件理论来解释，就是行政相对人认同自己的行为不存在正当防卫、紧急避险、执行职务、义务冲突、被害人承诺等违法性阻却事由和年龄、精神状况、智力状况、主观过错等责任能力和责任要件方面的有责性阻却事由，成立应受行政处罚行为。

三是“从宽”。认罪认罚从宽之“从宽”，“既包括实体上从宽处罚，也包括上程序上从简处理”。认错认罚从宽之“从宽”，同样应当包括实体上从宽处罚和程序上从简处理。实体上从宽处罚包括从轻处罚、减轻处罚，也包含不予处罚。诚如上文所言，行政相对人违反行政管理秩序的行为已成立应受行政处罚行为，且自认有错，被罚不冤，但行政机关仍可以基于行政相对人认错认罚的具体表现和违法的事实、性质、情节、危害程度等，酌情决定不予处罚。究其本因，对于应受行政处罚行为，行政机关本来就不是非要一律处罚。“尽管行为人的行为已经满足了应受行政处罚的构成要件，具有可罚性，但是出于行政目的的考量，在个案中仍然可以进行‘合义务裁量’，放弃对此行为的追诉和处罚。”例如，“有一些违法行为的违法性较弱，违法情节比较轻微，没有造成危害后果，且当事人及时改正，尽管也破坏了行政管理秩序，但不必一律给予行政处罚”。《行政处罚法》“首违可以不罚”条款是立法规定应受行政处罚行为可以不予处罚之滥觞。认错认罚可以不罚，与应受行政处罚行为可以不予处罚之立法精神相符。程序上从简处理，指简化办理程序、从轻适用强制措施、调整执行方式等。例如，对认错认罚的当事人，行政机关可以不扣留其涉案物品。又如，当事人认错认罚但经济确有困难，无力缴纳罚款，行政机关不仅可以降低罚款数额，还可以允许当事人暂缓或分期缴纳罚款。

总之，认错认罚从宽是行政相对人承认行政机关调查的违法事实存在，认同自己违反行政管理秩序的行为已构成应受行政处罚行为，行政机关基于行政相对人的认错认罚，尽可能对行政相对人从宽处理的制度。在认错认罚从宽的适用过程中，行政机关与行政相对人可就违法事实、违法行为、处理结果持续沟通协商，争取形成共识，实现行政机关与行政相对人之间的相互谅解和合作。

（三）统一认错认罚从宽的适用标准

目前，各领域、各层次行政单行法关于认错认罚从宽适用的规定参差不一。应从认错认罚从宽的内涵出发，释明制度的适用范围、适用阶段、适用条件、适用程序与适用效果，构筑统一的适用标准。

一是适用范围。认错认罚从宽应当适用于所有行政处罚案件，不应该有适用范围的限制。“己所不欲，勿施于人”“过而能改，善莫大焉”的忠恕之道普惠于世，行政机关与行政相对人的合作应当得到提倡，提升行政效能是所有行政活动应当贯彻的一般原则。认错认罚从宽的价值目标和功能定位决定了其适用不应当有范围的限制，所有领域的行政案件，无论情节是轻是重、危害程度是大是小、行政相对人主观上是故意还是过失，都可以适用认错认罚从宽。既然刑事案件适用认罪认罚从宽是“没有适用罪名和可能判处刑罚的限定，所有刑事案件都可以适用”，那么，行政处罚案件适用认错认罚从宽当然也不应该有范围的限制。既然“不能因罪轻、罪重或者罪名特殊等原因而剥夺犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚获得从宽处理的机会”，那么，当然也不能因情节、危害程度、过错程度等剥夺违反行政管理秩序的行政相对人自愿认错认罚获得从宽处理的机会。《行政处罚法》在正式规定认错认罚从宽后，行政单行法和实践中行政机关对认错认罚从宽仅适用于轻微违法行政案件的限制应予消除。

二是适用阶段。“认罪认罚从宽制度贯穿刑事诉讼全过程，适用于侦查、起诉、审判各个阶段。”同样，认错认罚从宽应当贯穿于行政处罚全过程，适用于行政处罚的立案、调查、拟决定、呈批、决定各个阶段。在立案和调查阶段，行政相对人可以与行政机关沟通协商，积极配合行政机关调查，主动提供相关证据材料，及时改正违法行为，与被侵害人达成谅解；在作出决定的各个阶段，行政相对人仍然可以继续与行政机关沟通协商，承认自己的行为“应受处罚”，提出从宽处理的诉求和理由。只要最终决定尚未作出，行政机关与行政相对人就可以进行认错认罚协商，达成实质的和解与合作。“协商应当贯穿于整个行政过程，即从行政程序正式启动到行政主体作出行政决定”，实践中行政机关只认可行政相对人在立案和调查阶段认错认罚的做法应予禁止。

三是适用条件。认错认罚的前提是行政相对人有错、当罚。若行政相对人无错，也就不能适用认错认罚从宽。只有行政相对人违反行政管理秩序，触犯法律、法规、规章禁止性条款，行为具备可罚性，才能适用认错认罚从宽。违法事实的存在与应受行政处罚行为的成立，是认错认罚从宽适用的条件。以此而论，下列情形不得适用认错认罚从宽：其一，违法事实不成立的，不能适用认错认罚从宽。行政机关通过调查确认没有违法事实，应终止程序，不得用认错认罚从宽结案。其二，违法事实不能确定的，不能适用认错认罚从宽。与一般意义上的行政执法和解不同，认错认罚从宽不得适用于“事实、法律观点不明确且这种不确定状态不能查明或者非经重大支出不能查明”的情形。事实未查明却让行政相对人认错认罚，有违依法行政与处罚法定，也与认错认罚从宽的内在逻辑相悖。其三，违法事实不成立应受行政处罚行为的，不能适用认错认罚从宽。行政相对人行为虽然违反行政管理秩序，触犯法律、法规、规章禁止性条款，具备形式上的违法性，但经过沟通、了解、调查，行政机关发现行政相对人行为存在违法性阻却事由或有责性阻却事由，不成立应受行政处罚行为，不具备可罚性，依《行政处罚法》第33条，应直接决定不予处罚，不需要也不得适用认错认罚从宽。实践中行政机关为了尽快结案，在未彻底查明事实的情况下，以从宽处理为饵，引诱行政相对人签订认错认罚协议的做法不宜提倡。

四是适用程序。在2025年《治安管理处罚法》修订之前，《公安机关办理行政案件程序规定》等规章大多单设“快速办理”一节，规定认错认罚案件可以通过简化取证方式和审核审批手续等措施快速办理，但快速办理不被认为是在《行政处罚法》规定的简易程序和一般程序之间再增加的新程序，而只是在适用一般程序办理行政案件时，通过简化取证方式和审核审批手续等措施来加快案件办理速度的一个特殊处理。2025年修订的《治安管理处罚法》最终没有纳入快速办理的程序规定，同时将认错认罚从宽条款规定在第二章“处罚的种类和适用”中，这表明认错认罚从宽不再是快速办理程序规则的附属规定，而是治安管理处罚适用的一般规则。认错认罚案件的适用程序也不再局限于快速办理程序规则，而是可以根据案情，依法适用简易程序、普通程序、听证程序。将来，在《行政处罚法》正式规定认错认罚从宽后，无论行政案件依法适用简易程序、一般程序还是听证程序，均可以适用认错认罚从宽。认错认罚从宽案件既可能适用一般程序，也可能适用简易程序或听证程序；既可以快速办理，也可以不快速办理。目前行政单行法中关于认错认罚案件必须适用快速办理的强制规定应予修正。

五是适用效果。认错认罚并非行政相对人单方面的退让与“认输”，而是行政机关与行政相对人双方协商一致解决行政纠纷的合意。在认错认罚过程中，行政相对人有权进行陈述和申辩，并保留对行政机关处理决定申请行政复议或提起行政诉讼的权利。其一，认错认罚未消灭行政相对人的陈述权和申辩权。不能将认错认罚视为行政相对人放弃行使陈述权和申辩权。事实上，认错认罚过程更多表现为“行政机关告知违法事实—行政相对人陈述申辩—行政机关听取行政相对人陈述申辩—行政机关深入调查”的互动过程。通过反复的沟通与互动，行政机关与行政相对人形成关于“错”（违法事实）与“罚”（行为性质与法律后果）的共识，行政相对人认可这一共识，是为认错认罚。其二，认错认罚未消灭行政相对人的复议权和诉讼权。认错认罚不代表行政相对人放弃行使复议权和诉讼权。对认错认罚后行政机关作出的处理决定，无论是否从宽，行政相对人均有权“反悔”，提起复议或诉讼。其三，认错认罚结论具有法律拘束力。认错认罚结论对行政机关的处理决定产生拘束力，行政机关基于当事人认错认罚的结论作出处理决定。认错认罚结论对行政复议和行政诉讼产生拘束力，具体来说，如果行政相对人认错认罚后又不服行政机关的处理决定，提起复议或诉讼，认错认罚结论只要查明不存在欺诈、胁迫、重大误解或明显错误，复议机关或法院应尽可能采纳，作为复议决定或判决的基础和依据。从这个意义上说，认错认罚不影响行政相对人行使陈述权、申辩权、复议权与诉讼权，却会影响其在可能的复议或诉讼中胜出的机会。行政相对人可以“不认账”，但执法、司法机关不会不认，“基于公众参与而引入行政领域的诚实信用原则，要求行政机关和相对人信守承诺、禁止反悔”，否则将承担不利的法律后果。无论如何，行政机关不得以任何形式要求认错认罚的行政相对人放弃复议和诉讼的权利，不能因为协商过程中行政相对人的申辩而认为行政相对人不老实、出尔反尔，由此否定行政相对人的认错认罚。要言之，认错认罚不应被认为是行政相对人对行政机关单方面的“认输”、服从，而应是双方依法协商的结果。

综上，将来宜在《行政处罚法》中明确规定认错认罚从宽，正式认可其为行政处罚适用的一般规则。认错认罚从宽是行政相对人承认行政机关调查的违法事实存在，认同自己违反行政管理秩序的行为已构成应受行政处罚行为，行政机关基于行政相对人的认错认罚，尽可能对行政相对人从宽处理的制度。认错认罚从宽适用于所有领域、所有类型、所有阶段、所有程序的行政案件，没有适用范围、适用阶段、适用程序的限制，但违法事实不成立、违法事实不能确定以及违法事实不成立应受行政处罚行为的案件不得适用认错认罚从宽。行政相对人陈述权、申辩权、复议权和提起诉讼权利的行使不因认错认罚而受到限制，但认错认罚的结论拘束行政机关的处理决定，影响行政复议、行政诉讼的结果。

结语

认错认罚从宽并不完全是“新”制度。多年来，认错认罚从宽也不只在治安管理领域实施，早已拓展至海关、应急、海警、证监、林业、市场监管等多个部门行政领域。2025年修订的《治安管理处罚法》第一次以国家法律的形式正式规定认错认罚从宽，将认错认罚从宽从快速办理程序规则的附属规定提升为治安管理处罚适用的一般规则，凸显出国家层面立法对认错认罚从宽的接受与重视，也为认错认罚从宽进一步晋阶行政处罚全域适用一般规则营造了某种可能。本文梳理认错认罚从宽的立法衍变，阐发其产生、扩散、外溢、晋阶的法理与动力，厘清认错认罚从宽制度与实践现况，探讨全面推广的制度构造与具体适用，既为认错认罚从宽未来可能的进一步晋阶与拓展提供洞见，也期待能为认错认罚从宽作为中国行政法学标识性概念的自主构建奠定基础。最后，需要补充说明的是，认错认罚从宽彰显了协商、合作、和解的行政法新理念，但绝不能沦为行政机关与行政相对人之间的暗箱操作或“交易”，认错认罚从宽中行政机关不得“和稀泥”或擅自处分行政执法权，而必须在遵循依法行政和处罚法定原则的前提下，合法、合理地行使裁量权。