中国城镇燃气的未来：从商品到准公共品！

借鉴发达国家经验，中国城镇燃气未来的核心命题不是“要不要走市场化”，而是如何在市场化框架中嵌入普遍服务义务、如何在安全监管中保障可负担性、如何在能源转型中重新定义燃气的角色。以下从六个维度展开分析。

一、确立“供气义务”的法律地位：从商品到准公共品

发达国家燃气监管的基石，是供气义务（Obligation to Serve）这一法律原则。美国各州公用事业法普遍规定，受监管的天然气分销公司有法律义务向其服务区域内提出请求的任何客户提供服务，且必须“以合理价格、非歧视性地”提供。马萨诸塞州的法律明确要求天然气公用事业“除有限情况外，必须向服务区域内任何提出请求的客户提供服务”。美国燃气协会的报告进一步指出，这一义务的核心约束是：服务新客户不能导致现有客户对其进行长期补贴。

日本《燃气事业法》第16条同样规定了城市燃气企业的供给义务，并配套费率许可制度和利润保障机制；对于离岛地区，法律明确要求“在离岛也要以与其它地区无差别的费率水平保障稳定供应”。法国则将天然气配送明确界定为“公共服务使命”，通过费率均等化（péréquation tarifaire）机制，从2026年7月起对所有历史合同实行统一的配送费率——无论用户在斯特拉斯堡还是索姆省的村庄，配送成本相同。

对中国的启示：当前中国城镇燃气管理仍以《城镇燃气管理条例》为基本框架，但该条例对“供气义务”的规定较为原则性，缺乏对拒绝供气、歧视性供气行为的明确约束和惩罚机制。未来立法应当明确：燃气企业在其特许经营区域内负有普遍供气义务，不得以“偏远”“不经济”为由拒绝服务；同时，政府需为企业履行这一义务提供成本补偿通道，否则义务将沦为空文。

二、成本分担机制：让“地理劣势”不转化为“价格劣势”

普遍服务义务的落地，核心是成本分担。发达国家形成了三种典型模式：

法国模式——费率均等化。法国的做法最为彻底：通过全国统一的配送费率，将偏远地区的配送成本摊入所有用户的账单中。2026年7月1日起，法国正式实施“团结性统一配送费率”，终结了此前因分销商不同而导致的地区间价格差异。这一机制的财政基础是公共服务补偿基金，由能源法典授权对供应商因履行公共服务义务而产生的额外成本进行补偿，涵盖偏远地区费率均等化成本和对困难家庭的社会性补贴。

美国模式——延伸补贴与成本分摊。美国的做法更依赖市场机制与监管裁量的结合。“延伸补贴”（extension allowances）制度允许公用事业公司在连接新客户时，将部分成本通过费率设计分摊到所有用户，但核心原则是“不导致现有客户对新客户的长期补贴”。这意味着，如果连接成本过高，监管机构可以裁定该连接在经济上不可行，但企业仍需提供替代方案（如瓶装气配送）。

日本模式——离岛供气义务与财政支持。日本对离岛地区实行“离岛供气义务”，要求燃气企业以与本土无差别的费率水平保障供应，差额部分通过国家财政补贴和内部交叉补贴消化。同时，日本LPG（液化石油气）配送覆盖了包括山区和岛屿在内的全境，超过2500万家庭（占总家庭数的55%）依赖LPG作为生活能源，形成了成熟的“城市燃气+LPG”双轨供应体系。

对中国的启示：中国可以建立“中央财政转移支付+地方财政配套+企业交叉补贴”的三级成本分担机制。具体而言：（1）对偏远地区的配送成本，由中央和省级财政按比例分担，避免全部压给地方；（2）在特许经营协议中嵌入“普遍服务成本回收”条款，允许企业在费率中列支合理的普遍服务成本；（3）对特别偏远的分散农户，保留LPG配送或微管网供气作为过渡方案，而非一刀切要求管道接入。

三、管网监管：网运分离与第三方准入

发达国家燃气市场化的核心制度设计是“管住中间、放开两头”——管网作为自然垄断环节受严格监管，上游供应和下游销售充分竞争。

欧盟的第三能源包（Third Energy Package）确立了三种管网拆分模式供成员国选择：完全所有权拆分、独立系统运营商（ISO）、独立传输运营商（ITO）。同时，欧盟建立了欧盟能源监管合作机构（ACER）和欧洲天然气传输系统运营商网络（ENTSOG），形成了跨国协调监管框架。德国《能源经济法》（EnWG）第20条明确规定，管网运营商有义务“非歧视性地”向第三方提供准入，第21至28a条则详细规定了准入条件和费率监管规则。意大利的监管机构ARERA负责制定关税方法和网络准则，运营商必须在“受监管、透明和非歧视”的条件下提供第三方准入。

这些制度的效果是显著的。欧盟委员会对第三能源包的评估认为，该改革“对批发市场的流动性和竞争产生了积极影响”。

对中国的启示：中国已在天然气管道运输领域推行“一区一价”改革，促进形成“全国一张网”，并稳步推进门站价格市场化，市场定价比例超过80%。但城镇燃气配气管网的第三方准入仍不充分，配气环节的监管透明度有待提高。下一步应当：（1）明确配气管网作为“自然垄断环节”的监管边界，建立独立的配气费率核定机制；（2）在条件成熟的地区试点配气管网第三方准入，允许符合条件的售气企业使用配气管网；（3）强化配气成本的信息公开和审计，防止配气费率成为企业转嫁低效成本的通道。

四、价格监管与可负担性：既要“管得住”也要“兜得住”

发达国家在燃气价格监管上形成了“上限监管+社会保护”的双层结构。

上限监管方面，英国Ofgem实施的居民能源价格上限（price cap）是最典型的制度。该上限每季度调整一次，反映批发市场价格变动，2026年7月因中东冲突导致天然气批发价格上涨，上限上调了13%。虽然价格上限的调整幅度常引发争议，但其制度价值在于将批发价格波动透明地传导给消费者，同时限制零售商的超额加价空间。

社会保护方面，法国的“能源支票”（chèque énergie）制度为低收入家庭提供直接的能源费用补贴，天然气社会费率（tarif social du gaz）则确保困难家庭以特别费率获得供气。德国的做法更具创新性：2022年能源危机期间推出的“天然气价格刹车”机制，并非简单地冻结价格，而是维持价格信号的同时向消费者提供一次性转移支付，在激励节能和保障可负担性之间取得了平衡。意大利则通过引入流动性服务机制，将国内天然气合同价格与欧洲基准价格挂钩，预计为消费者减负约16亿欧元。

对中国的启示：中国已建立了非居民用气的上下游价格联动机制，居民用气领域也在逐步推进。未来的方向应当是：（1）完善居民阶梯气价制度，在“十五五”规划已明确“优化居民阶梯气价制度”的基础上，进一步细化阶梯设置，确保第一阶梯覆盖基本生活用气需求；（2）建立针对低收入群体的定向补贴机制，可借鉴法国“能源支票”模式，以家庭收入为基准发放燃气补贴，而非通过压低整体气价来间接补贴（后者实际上让高用气量家庭获益更多）；（3）在价格联动机制中嵌入“涨幅上限”条款，防止上游价格波动过度传导至终端用户。

五、能源转型：重新定义燃气在未来的角色

发达国家正在经历一场关于燃气长期角色的深刻反思。德国的路径最具代表性：2025年11月，德国联合政府达成共识，从2026年起招标建设10GW的“氢能兼容”（H2-ready）燃气电厂装机容量，规模仅为原计划的一半，同时承认煤炭退出进程可能推迟。德国燃气和氢能协会指出，这一改革“为生物甲烷和氢气在供热转型中的使用铺平了道路”。换言之，德国的策略是将天然气基础设施定位为向氢能和生物燃气过渡的“桥梁资产”，而非终点。

日本则在分散式供气上走出了一条独特路径。由于日本没有全国统一的天然气传输管网，约86%的管网是低压配气管网，仅0.9%是高压管网。针对管道未覆盖地区，日本大力发展LNG卫星站模式：大型区域用户LNG卫星站向周边家庭和商业用户供气，中小型单一用户卫星站则服务单个工厂或设施。东京燃气集团还建立了“浮式枢纽+陆上接收设施+小型LNG运输船”的多层级供气体系，用于向分散的发电设施供气。

对中国的启示：中国城镇燃气的未来不能简单复制“管道化”路径。在人口密集的城市群，继续推进管道天然气普及是合理的；但在人口分散的农村和偏远地区，应当借鉴日本的LNG卫星站+微管网模式，以分布式供气替代长距离管道延伸。2021年中央一号文件已明确提出“推进燃气下乡，支持建设安全可靠的乡村储气罐站和微管网供气系统”，这一方向应当加速落地。同时，应当前瞻性地规划燃气管网的氢能兼容改造，避免未来能源转型时基础设施成为沉没成本。

六、中国城镇燃气的未来路径：一个整合性框架

综合以上国际经验，中国城镇燃气的未来发展可以概括为“一个定位、两条底线、三层架构”：

一个定位：瓶装液化气和管道燃气，在农村和偏远地区应当被明确定位为准公共品，而非纯粹的商品。这意味着供气义务、价格可负担性和服务可及性应当优先于企业的利润最大化目标。

两条底线：安全底线——管网改造和入户安检的投入不能因成本压力而削减（“十五五”期间20万公里燃气管网改造和3万公里年度改造目标必须刚性执行）；民生底线——任何价格改革都不能突破低收入群体的可负担性边界，必须配套定向补贴机制。

三层架构：

第一层：制度层。修订《城镇燃气管理条例》，明确供气义务的法律地位，建立普遍服务成本补偿机制，完善配气管网第三方准入规则。

第二层：设施层。城市群推进管道天然气互联互通和“全国一张网”；乡镇和中心村推进LNG卫星站+微管网；分散农户保留LPG配送或推广生物质、热泵等替代能源。

第三层：市场层。上游供应多元化，中游管网独立监管，下游销售充分竞争。价格机制上实行“管住中间、放开两头”，同时嵌入社会保护条款。

发达国家经验的核心教训是：市场化本身不是目的，可负担、安全、可持续的供气服务才是目的。法国用了十几年才实现配送费率均等化，德国的能源转型正在经历痛苦的再平衡，美国的供气义务在气候政策面前也面临重新定义。中国的城镇燃气改革，不必追求一步到位的“最优制度”，但必须确保每一步改革都不把最弱势的用户甩下车。

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