黄承伟：中央专项彩票公益金助力老区发展的理论意蕴、机制创新与常态化路径

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视革命老区振兴发展。习近平总书记多次强调：“要把革命老区建设得更好，让老区人民过上更好生活”，为老区振兴指明了方向。革命老区是中国共产党领导人民在土地革命战争和抗日战争时期创建的革命根据地，是新中国的摇篮，在党和国家发展全局中具有特殊重要的政治地位。中央专项彩票公益金支持革命老区建设，是中国式现代化进程中补齐老区发展短板、践行共同富裕、赓续红色血脉的重要政策工具。根据农业农村部的公开数据，过渡期以来，中央财政累计安排专项彩票公益金138亿元，支持285个革命老区县开展乡村振兴示范区建设，在产业培育、基础设施、红色传承、集体经济等方面取得显著成效。本文立足项目实施实践，系统梳理中央专项彩票公益金赋能老区发展的政策演进，从政治伦理、公益财政、乡村振兴三个维度阐释其理论意蕴，剖析竞争立项、闭环管理、多元撬动等机制创新及现实堵点，结合全国老区宏观数据与典型示范区案例，从顶层制度、项目储备、内生造血、资产管护、多元协同、示范推广六个方面探索构建常态化帮扶路径，为新征程上革命老区全面振兴提供理论参考与实践方案。

中央专项彩票公益金

助力老区发展的理论意蕴

中央专项彩票公益金助力老区发展，首先蕴含着深刻的政治逻辑与伦理意蕴。革命老区为中国革命胜利作出了巨大牺牲和贡献，支持老区发展，不是简单的经济援助，而是对老区人民历史贡献的制度性回馈，是中国共产党“不忘初心、牢记使命”的具体体现。落实“把革命老区建设得更好，让老区人民过上更好生活”的重要指示，需要实实在在的政策工具和资金投入，中央专项彩票公益金正是这一政治要求的重要载体。从共同富裕的视角看，革命老区是区域发展不平衡不充分的集中体现区域。全国832个原脱贫县中，老区县达358个，占比43%；全国约32%的脱贫人口集中分布在革命老区，这充分说明老区仍是全国现代化进程中的突出短板。中央专项彩票公益金聚焦欠发达革命老区，通过示范区建设推动产业发展、基础设施改善和公共服务提升，本质上是在弥补区域发展差距，推动欠发达老区共享现代化发展成果，是共同富裕在区域维度的重要实践。此外，中央专项彩票公益金项目注重红色资源保护与红色文旅发展，实现了物质振兴与精神振兴的双向统一。部分项目区红色资源年接待游客较实施前都有较大增幅，既带动了群众增收，也促进了红色基因传承，彰显了“物质文明和精神文明相协调”的现代化要求。

中央专项彩票公益金在财政属性上具有特殊性，从财政与社会治理理论看，属于公益财政与第三次分配的制度实践。它不同于一般财政转移支付，其资金来源于社会公众购买彩票的公益金提取，兼具财政属性与社会公益属性。根据《彩票管理条例》，彩票公益金专项用于社会福利、体育等社会公益事业，是公共公益资源的重要组成部分。将这一资源定向用于革命老区振兴，体现了公益财政“取之于社会、用之于公益”的本质要求。从第三次分配的理论视角看，彩票公益金是社会公众善意通过制度化渠道转化为公共投入的典型形式。公众购买彩票的行为，既包含娱乐消费属性，也包含公益捐赠属性。彩票公益金支持老区建设，实际上是将分散的社会公益意愿汇聚为定向的发展资源，为社会力量参与老区振兴提供了制度化、规模化的通道。这一机制不同于政府直接财政投入，也不同于企业或个人的自发捐赠，而是介于二者之间的“准第三次分配”形态，具有独特的制度价值。在治理层面，彩票公益金项目天然具有多元协同的特征。在实践中，中央专项彩票公益金的投入，会撬动县级配套与社会投资主体投入，形成政府引导、市场参与、村集体和群众共同受益的格局。这种资金撬动效应不仅放大了公益金的使用效能，也推动了政府、市场、社会多元主体在老区振兴中的协同共治，是共建共治共享社会治理理念在乡村振兴领域的生动实践。

中央专项彩票公益金助力老区发展，在乡村振兴理论框架下体现了从输血赋能到造血培育的发展逻辑。脱贫攻坚时期，公益金更多用于补齐基础设施和公共服务短板，具有较强的“输血”特征；进入乡村振兴阶段，公益金聚焦示范区建设，更加注重产业培育和内生发展能力建设，“造血”功能显著增强。这一逻辑具体体现在三个层面：一是补短板，如新改建的农村生产生活道路，有效改善了老区群众出行条件和产业发展基础，这是造血的前提；二是强动能，通过支持特色产业发展，培育了老区内生增长动力；三是利益共享，通过构建集体经济与农户联动的收益分配机制，夯实了乡村共同富裕的微观基础。这一转变符合乡村振兴“产业兴旺是重点”的要求，也契合发展型社会政策的理论取向——帮扶不应止于解决即时困难，更应着眼于提升受助对象的自我发展能力，实现从“授人以鱼”到“授人以渔”的跨越。

从价值维度看，中央专项彩票公益金助力老区发展具有明确的功能边界。首先，公益金不是大规模财政兜底资金，而是示范引领型资金。“十四五”以来累积的138亿元的规模，相对于老区振兴的巨大资金需求而言仍是有限的，其核心价值在于发挥“四两拨千斤”的撬动效应和示范引领作用。其次，公益金重在示范区建设，以点带面探索可复制模式。285个支持县所占比例决定了公益金不可能也不应该追求全覆盖，而应集中力量打造样板、总结模式、推广经验。明确这一边界，是科学评价公益金效能、合理设计常态化路径的前提。

中央专项彩票公益金

助力老区发展的实践图景与机制创新

中央专项彩票公益金助力老区发展取得明显实践成效。据统计，“十四五”以来，中央财政累计安排专项彩票公益金138亿元，支持 285个革命老区县建设乡村振兴示范区。2021—2023年累计落地项目2245个，包括特色产业项目985个、基础设施与人居环境项目1056个、红色资源保护和集体经济培育项目204个。2024年、2025年每年各下达资金24 亿元，持续扩大支持范围，推进项目续建与成效巩固提升，推动革命老区形成了特色产业、基础设施提升、人居环境整治、红色资源保护、集体经济培育五大投向协同推进的格局，赋能革命老区乡村全面振兴。从综合成效看，项目实施取得了多方面的积极成果。根据农业农村部2023—2024年项目绩效抽样监测（96县样本）数据，在产业带动方面，项目区优势特色产业带动就业村均增加792人，就业增幅60.3%；特色产业产值平均增幅41.4%；在集体经济方面，样本村集体经济村均增收32.8万元，增幅51.2%，经营性资产确权到村，直接惠及大量脱贫户和监测户；在基础设施方面，项目区平均新改建农村生产生活道路23.9公里，群众出行条件和产业发展基础显著改善；在红色文旅方面，部分项目区红色旅游年接待游客增幅达122.2%，红色资源活化利用取得突破。

各地在实践中形成了一系列制度流程层面的创新。一是竞争择优立项机制。通过省级评审、专家论证，由传统的“分配制”转向“赛马制”，严把项目入口关，确保资金投向最有基础、最有潜力、最具示范价值的区域。这一机制有效激发了地方政府的积极性，提升了项目谋划质量。二是全链条闭环管理机制。建立了“项目储备库—申报评审—分年拨付—过程调度—绩效评价—结果运用”的全流程管理模式。三是资产确权管护机制。明确项目形成资产的产权主体和管护主体，经营性资产原则上确权到村集体经济组织，公益性资产明确管护责任单位，从制度层面破解“重建轻管”难题。这一机制为项目资产的长期有效运行提供了制度保障。

三个层面的资源撬动机制形成是重要的实践成效。一是资金撬动机制。公益金作为种子资金，撬动地方财政、社会投资主体、金融资本配套投入，部分地区资金放大倍数达到2—3倍。如山西黎城1.7亿元总投资中，公益金仅占30.7%，其余近70%来自整合财政资金和社会投资主体投入，充分体现了“四两拨千斤”的效应。二是资源整合机制。项目区统筹红色资源、生态资源、农业资源，推动农文旅融合发展。如湖北红安将红色资源保护与乡村建设、产业发展有机结合，既保护了红色遗址，又发展了红色旅游，带动了周边特色农业发展，实现了“红+绿+特”的资源融合。三是利益联结创新。项目区普遍采用“公益金项目+村集体+合作社+农户”模式，带动脱贫户、低收入群体稳定增收。如甘肃宁县项目通过流转土地带动村民增收，共覆盖1236户农户，户均土地流转增收2959.7元。同时，项目还通过务工就业、收益分红等多种渠道增加农户收入，构建了紧密的利益联结机制。

多元参与层面的机制创新奠定了常态化机制完善基础。一是党政统筹专班推进机制。各实施县普遍成立由县级主要领导牵头、多部门协同联动的工作专班，统筹推进项目实施，有效解决了跨部门协调难题，提升了项目推进效率。二是群众全过程参与机制。运用“四议两公开”等民主决策程序，引导群众参与项目谋划、建设、监督全过程。项目直接受益群众的知情权、参与权、监督权得到有效保障，项目的群众满意度和获得感显著提升。三是示范推广机制。示范区先行探索，成熟模式向周边老区县复制推广。各地在实践中积累了特色农业型、红色文旅型、生态康养型等多种建设模式，为更大范围的老区振兴提供了可借鉴的样板。

中央专项彩票公益金

助力老区发展的常态化路径构建

我们在肯定中央专项彩票公益金助力老区发展成效的同时，必须清醒看到实践中存在的突出矛盾。主要体现在：一是项目周期约束。项目实施一般为3年周期，短期建设与老区长期发展存在内在矛盾。二是资产管护压力。公益性项目运维经费来源不足，部分建成设施后期管护缺位；部分经营性项目运营人才短缺，市场化运营能力不足。三是产业项目风险。部分地区产业谋划存在同质化倾向，老区农产品加工转化率整体偏低，产业链条短、附加值低，市场抗风险能力有待提升。四是撬动效应不均衡。财力较强的东部地区撬动社会投资主体投入的能力强，而欠发达老区配套能力不足。五是绩效评价体系有待完善。当前评价偏重工程建设、硬件完成率等短期指标，内生发展能力、资产管护可持续性、群众长效增收等长效指标权重不足，难以全面反映项目的长期效能。

根据中央关于加快农业农村现代化、扎实推进乡村全面振兴的决策部署和有效应对好中央专项彩票公益金助力老区发展项目实践中呈现的问题、矛盾，提出以下常态化路径构建对策。

（一）顶层制度优化常态化：明晰功能定位，建立健全常态化制度供给机制。一是优化资金中长期规划，将中央专项彩票公益金支持老区发展与革命老区振兴规划、“十五五”乡村振兴规划有效衔接，实现短期项目与长期战略的对接。立足全国1389个老区县发展不均衡的现实，处理好示范区示范引领与面上老区帮扶的关系，在保持示范区集中投入的同时，研究探索对未覆盖老区县的差异化支持方式。二是完善差异化分配机制。对358个老区原脱贫县、深度欠发达老区在资金分配上适度倾斜，适当降低地方配套要求，缓解欠发达地区配套压力；同时对基础较好、示范效应强的地区给予持续支持，鼓励其探索更高水平的振兴模式。三是健全绩效评价体系。引导地方从“重建设”向“重运营、重成效” 转变，建立项目完工后3—5年的跟踪评估机制，全面检验项目长期效能。

（二）项目谋划储备常态化：构建动态高质量项目库体系，建立健全项目谋划储备常态化机制。一是坚持提前谋划，分级建设老区项目储备库，严格落实“先入库、后申报”，建立项目动态调整机制，及时淘汰形象工程、低效项目，确保入库项目质量。二是强化县域规划引领。项目谋划要立足老区资源禀赋，做好县域统筹和片区规划，规避产业同质化和低水平重复建设。优先支持特色产业延链补链、红色传承创新、民生改善类项目，重点补齐农产品精深加工、仓储物流、品牌营销等短板环节，提升产业整体竞争力。三是引入智库专家下沉指导。针对基层项目策划能力不足的问题，建立专家帮扶机制，组织高校、科研机构、行业专家深入老区一线，帮助地方做好项目谋划和方案设计，改变基层重基建、轻产业运营的惯性思维。

（三）内生造血常态化：从项目建设转向能力培育，建立健全从“项目建设”向“能力培育”转变机制。一是聚焦特色主导产业，重点支持仓储冷链、加工厂房、品牌建设等产业链关键环节，提升老区农产品加工水平和附加值。针对老区农产品加工转化率不足40%的短板，将中央专项彩票公益金更多投向精深加工环节，推动老区从“卖原料”向“卖产品”“卖品牌”转变。二是巩固完善利益联结机制。持续壮大村集体经济，健全公益金项目收益分配制度，明确脱贫户、监测户等低收入群体的收益分享比例和方式，确保项目收益更多惠及普通农户。三是强化人才培育。依托项目实施带动本土经营主体、乡土人才成长，培养一批懂经营、善管理的老区本土人才。探索建立公益金项目人才培育专项指标，将人才培养成效纳入项目评价体系，从根本上破解老区经营人才短缺问题。

（四）资产管护运营常态化：破解重建轻管难题，建立健全常态化管护运营机制。一是压实资产确权登记。将中央专项彩票公益金形成的资产分类划分为公益性资产和经营性资产，逐一明确所有权、管护权、收益权，建立资产台账，做到家底清晰、责任明确。二是分类建立管护制度。经营性项目要通过市场化运营实现收益反哺运维，探索委托运营、合作经营等多种模式，提升资产运营效率；公益性项目要探索财政补助、村集体管护、群众投工投劳相结合的运维模式，建立运维经费多元筹措渠道，确保设施长期有效运行。三是建立项目资产定期巡检评估机制。对已建成项目资产开展年度巡检和绩效评估，及时发现和处置低效闲置资产，对运营不善的项目及时调整运营方式。

（五）多元协同联动常态化：放大公益金综合效能，建立健全多元投入参与机制。一是强化政策统筹。推动中央专项彩票公益金与革命老区转移支付、东西部协作、定点帮扶、乡村振兴衔接资金等统筹衔接，建立资金整合使用机制，形成政策合力。在县级层面建立老区振兴资金统筹平台，将各类资金纳入统一规划、统一调度，避免资金分散使用、重复建设。二是深化社会撬动。总结推广“公益金+财政+社会投资主体”多元投入模式，完善社会投资主体参与老区项目的激励政策，引导经营主体、社会组织参与老区项目后续运营。探索设立老区振兴社会投资引导基金，以公益金为引导，吸引更多金融资本和社会投资主体投入老区建设。三是健全群众常态化参与机制。完善群众监督、反馈渠道，将群众参与贯穿项目谋划、实施、运营全过程。建立项目收益公开、运营情况公示等制度，保障群众知情权、参与权、监督权，使老区振兴真正成为老区群众自己的事业。

（六）示范推广常态化：形成可复制老区振兴模式，建立健全总结宣传推广机制。一是系统总结典型模式。对已实施的示范区进行分类梳理，系统总结不同类型老区的建设模式和经验，形成可复制、可推广的范式。二是建立示范区成果辐射机制。推动成熟经验向周边老区县扩散，实现“建一个示范区、带动一片老区”。三是加强经验交流与培训。定期组织老区振兴现场观摩、经验交流活动，编印典型案例集，开展基层干部专题培训，让好经验好做法在更大范围落地见效，推动中央专项彩票公益金的示范效应转化为老区振兴的整体效能。

中央专项彩票公益金助力老区发展，兼具政治、财政、社会多重理论意蕴。实现彩票公益金助力老区发展的常态化，需要跳出项目思维，着力建立健全六个机制。面向“十五五”，革命老区振兴站在新的历史起点上。中央专项彩票公益金应当持续发挥示范引领作用，推动资金使用从“项目实施”走向“体系化赋能”，从“单点示范”走向 “片区带动”，从“硬件建设”走向“软硬并重”。要以常态化机制建设为抓手，让每一分公益金都转化为老区振兴的持久动力，让革命老区在中国式现代化进程中不掉队、赶上来，更好服务革命老区高质量发展，助力老区人民共同富裕。

（作者系中国乡村振兴发展中心原主任、研究员）

来 源：《中国乡村振兴》杂志2026年第17期

总监制：姚卜成

监 制：韩世雄

编 辑：张琼文