粤港澳大湾区数据特区怎么建？广东首提“四个特”建设框架

南方财经记者伍素文 实习生陈苑淇

近日，《广东省建设粤港澳大湾区数据特区工作方案》（以下简称《工作方案》）印发实施。广东推动粤港澳大湾区数据特区建设，有了正式的“行动纲领”。

紧扣“数据高效便利安全跨境流动”主线，《工作方案》提出，到2027年底，数据跨境规范化、便利化、规模化程度显著提升，打造50个可复制、可推广的数据跨境重点场景。到2028年底，数据跨境产业规模超2000亿元，数据跨境产业拉动的制造业、服务业等相关产业增加值达万亿元，助力粤港澳大湾区成为全球数字化水平最高的湾区。

围绕数据跨境的关键环节，《工作方案》在特殊制度规则、特定基础设施、特色应用场景、特优服务生态以及构建国际合作平台方面作出具体安排。在横琴、前海、南沙、河套等平台已有探索基础上，《工作方案》首次系统提出“四个特”建设框架和23项具体举措，推动数据跨境从分散探索走向系统集成，为全国数据跨境流动制度建设提供示范。

从分散探索走向系统集成

广东毗邻港澳，是国家数字经济创新发展试验区，拥有横琴、前海、南沙、河套等重大合作平台，具备先行先试数据跨境制度创新的独特优势，成为数据跨境流通实践的绝佳试验场。

各合作平台释放制度红利，在数据跨境领域展开了差异化探索。例如，南沙粤港澳全面合作示范区依托省级平台广州数据交易所，构建了涵盖跨境数据确权、登记、交易、合规的完整管理体系；前海深港现代服务业合作区发起基于跨境数据验证平台的APEC合作倡议，深度参与全球数字贸易与数据治理规则制定。

此前，中国（深圳）综合开发研究院通证数字经济研究中心副主任李恩汉在接受南方财经记者采访时表示，在探索数据特区建设的进程中，仍面临着数据跨境流通的安全隐患、法律制度框架的差异性以及数据基础设施的缺乏等挑战。

此次《工作方案》正是在横琴、前海、南沙、河套等平台已有探索基础上，首次系统提出“四个特”建设框架和23项具体举措，涵盖制度规则、基础设施、应用场景、服务生态等层面，推动数据跨境从分散探索走向系统集成，形成一批可复制、可推广的经验做法，也对上述问题提出“解法”。

在用好特殊制度规则方面，将深化粤港澳大湾区个人信息跨境流动标准合同应用，探索备案“绿色通道”和“一次备案、多次使用”；推动数据出境负面清单广泛应用并向广州、深圳国家服务业扩大开放综合试点城市全域拓展；研制数字技术“湾区标准”，促进规则标准互认。

在建设特定基础设施方面，推进“港数粤算”“澳数粤算”等跨境算力互联互通；建设省区块链网络与跨境可信数据空间，探索“空间即服务”；优化跨境通信枢纽，支持基础电信企业扩容直连港澳光缆。

在打造特色应用场景方面，围绕产业、民生、治理部署数据服务、医疗、教育、科研、制造、贸易、金融、便利化服务、协同化治理九类场景，涵盖“来数加工”、跨境诊疗、智能网联汽车、跨境电商阳光化、数字人民币、社保服务“湾区通”等。这些高频场景的数据互通，将让大湾区居民和企业切实享受红利。

在培育特优服务生态方面，提到了今年5月正式启用的粤港澳大湾区数据特区创新合作中心。《工作方案》明确，建设数据特区创新合作中心，培育合规安全、流通交易、技术服务三类生态，降低企业跨境合规与应用门槛。

此外，《工作方案》还强调构建高能级国际合作平台，支持广州（南沙）、深圳（前海、河套）、横琴、汕头立足各自优势，深化与共建“一带一路”国家、葡语国家、东南亚及拉美等地区的跨境数据合作。建好粤港澳大湾区数据特区，将成为高水平对外开放的重要支撑。

提升数据跨境流通能力

回顾建立“数据特区”这一构想，其最初由广东在2023年提出。

2023年11月，《广东省人民政府关于加快建设通用人工智能产业创新引领地的实施意见》率先提出了“数据特区”建设，探索打造“粤港澳大湾区数据特区”，通过探索数据流通规则体系、完善运营机制等方式，提升广东通用人工智能的数据规模和质量。

2024年10月，“探索建设数据特区”被写入《广东省数据条例（草案征求意见稿）》。后者拟支持南沙（粤港澳）数据服务试验区等区域与港澳开展数据合作，共建共营数据可信流通基础设施，建立特区内数据流通和运营规则机制。

2026年5月，粤港澳大湾区数据特区创新合作中心正式启动。该中心定位为服务粤港澳大湾区数据特区建设的市场化载体，承担着规则探索与对接、数据跨境流动技术研究、企业合规与赋能等功能。

今年，国家数据局启动首批10个数据领域国际合作试点，从数据基础设施、数据标准协议、跨境服务生态等6个方面开展试点探索。广州、深圳、横琴入选，发挥粤港澳大湾区优势推进数据跨境流动，意味着粤港澳数据协同再次迈出关键一步。

加之《工作方案》的落地实施，粤港澳大湾区数据特区正一步步从蓝图走向现实，也将与数据领域国际合作试点的探索同频共振，进一步激活数据跨境流动，牵引开放型数字经济发展。

不过，粤港澳在数据跨境流动领域还存在一些瓶颈待解。

在今年9月举行的国家数据领域国际合作广州试点启动会上，全国人大代表、粤港合作咨询委员会数字小组组长杨德斌指出，近年来国家在数据跨境流动领域的顶层框架日臻完善，但在汽车金融、人工智能、医疗等行业落地不均衡，跨行业、跨区域的制度经验未能有效打通。

此外，全球数据治理呈现多元格局。杨德斌举例称，欧盟实行高标准保护，以GDPR（通用数据保护条例）为核心，确立了全球要求最严格、处罚最高的数据保护标准，强调用户权利。粤港澳大湾区需以此为标杆补齐制度短板，达到国际市场的合规准入门槛。

他表示，由于香港国际化、自由度高，建议把香港打造为国际数据汇聚中立地。下一步要思考如何引进其他国家数据放在香港，形成类似“数据领事馆”的保护机制。同时，通过南沙打通与内地的数据桥梁，让海量内地数据经南沙来港，并主动对接欧盟、东盟等充分性认定，建立互认机制，争取国际认可。

在香港科技大学（广州）校长倪明选看来，数据作为第五大生产要素，正重塑全球创新资源配置的核心逻辑，数据跨境流通能力也日益成为衡量区域创新竞争力的关键指标。他倡议，构建共享、开放、包容的生态系统，从跨境科研数据共享、数字贸易、数据流通等具体产品入手务实合作，并加强国际人才培养，建立常态化多边对话机制，寻求数据治理合作的最大公约数。